Представление от 08.05.2007 г № 21/7-07
Об устранении нарушений законодательства
Губернатору
Оренбургской области
ЧЕРНЫШЕВУ А.А.
Проведенной прокуратурой области проверкой исполнения законодательства, направленного на борьбу с безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних выявлены нарушения законодательства.
Результаты проверки, а также статистика свидетельствуют об углублении негативных процессов. Положение детей ухудшается, растет количество беспризорных и безнадзорных детей, совершающих антиобщественные действия (занятие бродяжничеством, попрошайничеством, проституцией, употребление спиртных напитков, одурманивающих веществ).
Особенно тревожна статистика в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности, за 2005 - 2006 гг. в органы милиции были доставлены 812 лиц данной категории.
Кроме того, за истекшие два года в милицию доставлялись 2093 подростков, не занятых трудом или учебой и вообще не имеющих никакого образования - 360.
Нарушение требований Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", а также других законов, касающихся прав и интересов несовершеннолетних, стало повсеместным явлением. На протяжении последних лет сохраняется тенденция постоянного роста выявленных нарушений законов: 2004 г. - 1842, 2005 г. - 1852, 2006 г. - 3735, в том числе о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в 2004 году - 558, 2005 г. - 607, 2006 г. - 937.
Не уменьшается, а увеличивается количество разрешенных прокурорами жалоб, затрагивающих права и интересы несовершеннолетних.
Совместными действиями органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в 2006 году в Оренбургской области было выявлено 1279 детей и подростков, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. Самый высокий процент детей данной категории был выявлен в г. Гае и Гайском районе, Акбулакском и Тюльганском районах.
В числе выявленных 272 ребенка, оказавшихся без попечения родителей, 597 безнадзорных детей, 22 беспризорных.
Высокий уровень безнадзорности отмечен в городах Оренбурге и Гае, Абдулинском, Акбулакском, Тюльганском районах. Беспризорные дети и подростки выявлены в городах Оренбурге, Орске и Новотроицке, а также в Адамовском, Акбулакском, Кувандыкском, Новосергиевском, Саракташском, Северном, Соль-Илецком районах.
В 2006 году в лечебно-профилактические учреждения области были доставлены 1333 беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних (2005 г. - 1417). Особую тревогу вызывает возрастной состав доставленных детей и подростков: до 3-х лет - 411 человек (30,8 %), дети дошкольного возраста от 4-х до 6-ти лет - 213 человек (16 %), дети школьного возраста от 7-ми до 17-ти лет - 709 человек (53,2 %). Дети были в таком состоянии, что из числа доставленных 1123 (84,2 %) нуждались в госпитализации. У безнадзорных несовершеннолетних, госпитализированных в лечебно-профилактические учреждения, было зарегистрировано 1130 заболеваний, показатель заболеваемости составил 1006,2 %. В структуре заболеваемости - болезни органов дыхания, инфекционные и паразитарные, крови и кроветворных органов.
Выявлены нарушения ст. 146 Семейного кодекса РФ и ст. 36 п. 2 и п. 3 Гражданского кодекса РФ в работе органов опеки и попечительства. Имеют место факты, когда назначенные этими органами опекуны не справляются со своими обязанностями, а своевременные меры по замене опекунов и устройству несовершеннолетних не принимаются.
В Ленинском районе г. Орска в милицию неоднократно доставлялись в состоянии токсического опьянения несовершеннолетние Б.О.С., У.О.В., Д.А.А.
Опекуном Б. и Д. является Б.В.Л., который воспитанием несовершеннолетних не занимается, опекаемые систематически уходят из дома, злоупотребляют токсическими веществами. Несмотря на то, что школа, в которой учится Б.О.С., неоднократно обращалась в орган опеки и попечительства с вопросом о замене опекуна, меры не принимаются. Более того, органом опеки и попечительства в настоящее время рассматривается вопрос о назначении Б.В.Л. попечителем У.О.В., что также свидетельствует о нарушении требований ч. 1 ст. 145, ч. 2 ст. 146 Семейного кодекса РФ, предусматривающих необходимость при назначении опекуна (попечителя) учитывать нравственные и иные качества, способность к выполнению обязанностей опекуна и др.
О неудовлетворительной работе органов опеки и попечительства и нарушениях требований ст. 122 и ст. 123 СК РФ свидетельствует и тот факт, что прокурорской проверкой в 13-ти территориях области был выявлен 31 ребенок, которые являются неустроенными и вынуждены находиться в стационарных отделениях больниц без медицинских показаний в ненадлежащих условиях. Одновременно с этим, Оренбургский и Орский Дома ребенка, где должны содержаться и воспитываться такие дети, не только не переполнены, но и имеют свободные места.
О не соблюдении требований законодательства по выявлению и устройству детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, безответственности органов опеки и попечительства свидетельствует и следующий факт. В Первомайской ЦРБ с 30.06.2006 находится Ш.А.А. - 16.02.2006 г. р., который был изъят из семьи в связи с угрозой жизни и здоровья (на основании ст. 77 СК РФ). Вскоре специалист РОО по охране прав детства И.Н.А. ушла на пенсию, вновь назначенная на эту должность С.Т.Г. только при ознакомлении с документацией обнаружила акт изъятия из семьи ребенка и уже после этого начала заниматься установлением его статуса. В результате мальчик почти год находится в ненадлежащих условиях.
Кроме этого, как следует из милицейского отчета ф. "Несовершеннолетние", по состоянию на 01.01.2007 на учете в милиции состояли 21 подросток, не имеющие опекунов (попечителей). Это только те, которые попали в поле зрения милиции. Представляется, что истинное положение по количеству безнадзорных подростков гораздо хуже.
Чрезвычайно остро стоит проблема в сфере трудовых правоотношений несовершеннолетних. Государственный контроль со стороны инспекций по труду, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по существу, отсутствует. Служба занятости практически не имеет обратной связи с предприятиями, органы по делам молодежи и их учреждения больше заняты организацией досуга несовершеннолетних, чем активной работой по профессиональной ориентации и трудоустройству молодежи. А между тем, незанятость подростков относится к числу основных условий, способствующих росту темпов криминализации несовершеннолетних. Удельный вес совершивших преступления несовершеннолетних лиц, которые нигде не работали и не учились, составил в 2006 году 36,5 %, то есть почти каждый третий подросток был ничем не занят.
Не надлежаще исполняются требования ст. 14 ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Закон о профилактике) органами управления образованием и образовательными учреждениями.
В истекшем году 34 территории области допустили отчисления детей из общеобразовательных учреждений.
Процент отчисления детей из школ выше областного уровня отмечается в Илекском, Сакмарском, Новосергиевском, Красногвардейском, Соль-Илецком, Оренбургском, Ташлинском, Сорочинском районах, городах Оренбурге, Новотроицке и Гае.
На 1 сентября текущего учебного года не приступил к учебным занятиям в общеобразовательных учреждениях по неуважительным причинам 161 подросток.
На 15.01.2007 не учились и систематически пропускали учебные занятия по неуважительным причинам 162 ребенка, из них в возрасте до 15 лет - 70 человек, старше 15 лет - 92. Из числа не обучающихся в настоящее время 42 подростка находятся в розыске, 10 детей бродяжничали вместе с родителями или сбежали из дома от своих родителей, 11 находились в СИЗО за совершение преступлений.
Выше средне областного процент не обучающихся в городах Оренбурге, Новотроицке, Орске, Бузулуке, Домбаровском и Илекском районах.
Имеют место нарушения требований ст. 21 Закона о профилактике в работе подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
Индивидуально-профилактическая работа с состоящими на учете подростками проводится формально, допускается необоснованная постановка и снятие с учета.
В Ленинском районе г. Орска Ж.А.Б. была поставлена на учет в ПДН без каких-либо документов, подтверждающих совершение правонарушения. А несовершеннолетняя З.А.И. снята с учета на основании п. 41.8 Инструкции - ввиду не подтверждения материалов, послуживших основанием постановки на учет. В действительности же, З. была поставлена учет в связи с привлечением ее к уголовной ответственности и избранием меры пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащем поведении. Постановлением мирового судьи от 13.04.2006 уголовное дело в отношении З. было прекращено в связи с примирением сторон. Основание прекращения не является реабилитирующим, не устраняет виновность лица в совершении преступления и общественную опасность совершенного деяния.
Случай не единичен, таким же образом был снят с учета П.А.П. после того, как судом в отношении него было прекращено уголовное дело за примирением сторон.
Индивидуально-профилактические мероприятия с состоящими на учете несовершеннолетними либо не проводятся вообще, либо проводятся формально и сводятся к профилактическим беседам.
Подтверждением неэффективности проводимой работы является тот факт, что в г. Новотроицке трое несовершеннолетних совершили преступления после снятия их с учета в ПДН.
Изучение действующих и архивных учетно-профилактических карточек показывает, что индивидуально-профилактическая работа (деятельность по социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий - ст. 1 Закона о профилактике), с состоящими на учете подростками не проводится годами, а если проводится, то такого характера как, например, "приглашение в ПДН на мероприятие в рамках операции "Подросток и закон".
Нарушения в работе подразделений по делам несовершеннолетних выявлены в Центральном, Дзержинском районах г. Оренбурга, Ленинском г. Орска, г. Новотроицке, Беляевском, Гайском, Илекском, Октябрьском районах.
Прокурорская проверка указывает на непрекращающиеся нарушения требований ст. 11 Закона о профилактике, а также ст. 4 Закона Оренбургской области "О порядке образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Оренбургской области" и Указа Губернатора Оренбургской области от 27.09.2006 N 177-ук в деятельности комиссий.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав не стали организующей структурой профилактических служб, их работа в большинстве случаев ограничивается заслушиванием руководителей (специалистов) этих органов на своих заседаниях, вместо того, чтобы принимать решительные и незамедлительные меры. Не единичны примеры неэффективного воздействия комиссий, когда длительная работа с неблагополучными семьями заканчивается их распадом с соответствующими последствиями.
В нарушение требований ст. 24 Закона о профилактике, другие органы и учреждения, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, недостаточно привлекают несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, к занятиям в художественных, технических, спортивных и других клубах, кружках, секциях, способствуют их приобщению к ценностям отечественной и мировой культуры.
Выявленным нарушениям в определенной степени способствовало отсутствие надлежащего ведомственного контроля со стороны соответствующих министерств и управлений, а также недостаточность профилактических учреждений, как, например, отсутствие специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа, на территории области.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",
ТРЕБУЮ:
Рассмотреть настоящее представление и принять меры к устранению нарушений законодательства, для чего:
- принять дополнительные меры для укрепления системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, позволяющие обеспечить комплексный подход к этой проблеме;
- поручить соответствующим службам проработать вопросы систематизации, укрепления и эффективности работы учреждений и органов, призванных решать задачи по предоставлению бесплатных социальных правовых и иных услуг несовершеннолетним, находящимся в социально-опасном положении;
- принять меры по решению вопросов трудовой занятости несовершеннолетних путем резервирования рабочих мест для приема их на работу, а также профобучения и трудоустройства выпускников из учреждений коррекционного специального образования, молодых инвалидов;
- создать систему выявления несовершеннолетних школьного возраста, которые регулярно пропускают или не посещают занятия в общеобразовательных учреждениях с последующим принятием действенных мер по возвращению их в школы.
О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в установленный законом месячный срок.
Прокурор
Оренбургской области
государственный советник
юстиции 2 класса
А.М.ЧАДОВ