Приложение к Закону от 31.12.2008 г № 2724 Программа
Программа реформирования региональных финансов оренбургской области на 2008 — 2010 годы (далее — программа)
ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ
Основание для разработки Распоряжение Губернатора Оренбургской области от
3 апреля 2008 года N 129-р "О разработке проекта
программы реформирования региональных финансов
Оренбургской области и утверждении состава
межведомственной рабочей группы по ее
подготовке"
Государственный заказчик Министерство финансов Оренбургской области
Основной разработчик Министерство финансов Оренбургской области
Исполнители Министерство финансов Оренбургской области,
аппарат Губернатора и Правительства Оренбургской
области, министерство информационной политики,
общественных и внешних связей Оренбургской
области, министерство экономического развития и
торговли Оренбургской области, министерство
строительства, жилищно-коммунального и
дорожного хозяйства Оренбургской области,
министерство природных ресурсов, земельных и
имущественных отношений Оренбургской области,
министерство промышленной политики и инноваций
Оренбургской области, министерство сельского
хозяйства Оренбургской области, министерство
социального развития Оренбургской области,
министерство здравоохранения Оренбургской
области, министерство образования Оренбургской
области, министерство по физической культуре,
спорту и туризму Оренбургской области, комитет
по делам молодежи Оренбургской области,
департамент по культуре и искусству Оренбургской
области, департамент Оренбургской области по
ценам и регулированию тарифов
Цели и задачи Цель 1. Повышение доступности и качества
государственных услуг.
Задача 1. Создать механизмы, обеспечивающие
объективную оценку потребности в предоставлении
государственных услуг, а также доступности их
для получателей.
Задача 2. Разработать стандарты качества
предоставления государственных услуг и
обеспечить их применение при обслуживании
получателей.
Задача 3. Внедрить конкурентные механизмы при
оказании государственных услуг на основе
комплексной оценки эффективности деятельности
организаций, осуществляющих предоставление
государственных услуг.
Цель 2. Повышение эффективности деятельности
органов государственной власти.
Задача 1. Внедрение программно-целевых методов в
повседневную практику организации деятельности
органов исполнительной власти области.
Задача 2. Создание финансового механизма
внедрения программно-целевых методов в бюджетный
процесс.
Задача 3. Разработка и внедрение действенных
механизмов, направленных на обеспечение текущей
и среднесрочной ликвидности областного бюджета.
Задача 4. Реализация комплекса мер, направленных
на повышение открытости деятельности
региональных органов исполнительной власти.
Задача 5. Разработка и внедрение в практику
деятельности Правительства Оренбургской области
механизмов оценки качества финансового
менеджмента главных распорядителей средств
областного бюджета.
Цель 3. Содействие экономическому развитию
области.
Задача 1. Повышение эффективности бюджетных
инвестиций, осуществляемых за счет средств
областного бюджета.
Задача 2. Повышение эффективности управления
имуществом, находящимся в собственности области.
Задача 3. Реализация комплекса мероприятий,
направленных на повышение деловой активности в
области.
Задача 4. Повышение эффективности предоставления
льгот по платежам в областной бюджет, а также
управления задолженностью перед областным
бюджетом.
Цель 4. Содействие территориальному развитию
области.
Задача 1. Внедрение объективных и прозрачных
механизмов распределения финансовой помощи.
Задача 2. Создание эффективной системы
мониторинга результатов деятельности органов
местного самоуправления, а также механизмов,
направленных на повышение качества управления
муниципальными финансами.
Задача 3. Создание действенных механизмов
повышения ликвидности бюджетов муниципальных
образований области
Важнейшие целевые Утверждение порядка учета результатов
индикаторы и показатели мониторинга потребности в государственных
услугах юридическим и физическим лицам при
формировании проекта бюджета.
Утверждение порядка оценки соответствия
требований к качеству фактически предоставляемых
государственных услуг юридическим и физическим
лицам установленным требованиям.
Инвентаризация состояния материально-
технической базы государственных учреждений
области на соответствие требованиям к качеству
предоставления государственных услуг юридическим
и физическим лицам на ежегодной основе.
Утверждение плана изменения организационно-
правовой формы бюджетных учреждений (плана
создания автономных учреждений путем изменения
типа существующих государственных учреждений).
Утверждение порядка мониторинга и контроля за
исполнением государственных заданий на
предоставление государственных услуг юридическим
и физическим лицам.
Утверждение порядка конкурсного распределения
бюджета принимаемых обязательств на вновь
принимаемые и действующие ведомственные и
долгосрочные целевые программы (программные
мероприятия).
Утверждение порядка формирования проекта бюджета
на очередной финансовый год и плановый период на
основе принципа скользящей трехлетки и порядка
проведения публичных обсуждений.
Утверждение порядка конкурсного распределения
бюджета принимаемых обязательств в соответствии
с эффективностью планируемых мероприятий.
Утверждение методик распределения субсидий на
софинансирование расходов (областной Фонд
софинансирования расходов), в рамках которых
производится перераспределение средств, с учетом
соблюдения требований к результатам расходования
данных средств, а также условий их
предоставления.
Утверждение положения о предоставлении на
конкурсной основе субсидий на реформирование
муниципальных финансов на условиях
софинансирования за счет бюджетов муниципальных
образований в размере не менее 20 процентов,
разработка методических рекомендаций и модельных
нормативных правовых актов для муниципальных
образований, необходимых для реализации программ
реформирования.
Утверждение в областном бюджете субсидий на
реформирование муниципальных финансов в размере
не менее 15 процентов от общего объема расходов
на реализацию Программы.
Утверждение порядка применения результатов
мониторинга оценки качества управления финансами
и платежеспособности муниципальных образований в
составе общей ежегодной оценки деятельности
органов местного самоуправления.
Утверждение порядка применения результатов
мониторинга оценки качества финансового
менеджмента главных распорядителей средств
областного бюджета при оценке деятельности и
премирования на ее основе руководителей
соответствующих главных распорядителей средств
областного бюджета;
утверждение основных источников покрытия
временных кассовых разрывов.
Утверждение процедуры мониторинга кредиторской
задолженности бюджетных учреждений и
государственных унитарных предприятий, в том
числе просроченной.
Утверждение запрета на предоставление и
пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке
бюджетной и социальной эффективности.
Установление системы критериев для сохранения
государственных унитарных предприятий и долей
области в уставных капиталах организаций.
Утверждение методики расчета объема возможного
привлечения новых долговых обязательств с учетом
их влияния на долговую нагрузку (долговую
емкость) областного бюджета.
Утверждение порядка проведения мониторинга
задолженности перед областным бюджетом.
Утверждение системы критериев, удовлетворение
которым является основанием для досрочного
прекращения (переработки) реализации
инвестиционных проектов.
Утверждение порядка мониторинга деятельности
предприятий в сфере малого предпринимательства
(включая финансово-экономические показатели
деятельности).
Отклонение потребности в предоставлении
государственных услуг юридическим и физическим
лицам (по каждой из государственных услуг из
утвержденного перечня), в том числе в
стоимостном выражении, в последнем отчетном году
не отличается более или менее чем на 15
процентов от фактически предоставленных данных
услуг.
Все предоставляемые государственные услуги
юридическим и физическим лицам в текущем
финансовом году имеют требования к качеству
предоставления.
80 процентов фактически
предоставленных в соответствии с
государственными заданиями государственных услуг
юридическим и физическим лицам за последний
отчетный год соответствуют установленным
требованиям к качеству предоставления услуг.
Объем бюджетных расходов, предусмотренных на
реализацию действующих ведомственных и (или)
долгосрочных целевых программ, составляет не
менее 50 процентов от общего объема непроцентных
расходов областного бюджета.
Публикация в сети "Интернет" материалов к
проекту бюджета на очередной финансовый год и
плановый период одновременно с проектом
вносимого в Законодательное Собрание
Оренбургской области проекта бюджета на
очередной финансовый год и плановый период, а
также материалов публичных слушаний и
обсуждений.
Фактическая бюджетная обеспеченность за отчетный
год муниципального района (городского округа),
имеющего самый низкий уровень бюджетной
обеспеченности, отличается от фактической
бюджетной обеспеченности муниципального района
(городского округа), имеющего самый высокий
уровень бюджетной обеспеченности, не более чем в
2 раза.
Отсутствие просроченной задолженности по
предоставленным бюджетным кредитам.
Публикация в сети "Интернет" нормативных
правовых актов, регулирующих процедуру отбора
муниципальных образований и условий
предоставления субсидий на реформирование
муниципальных финансов, результатов отбора и
отчетов о реализации соответствующих программ
реформирования муниципальных финансов, а также
методических рекомендаций и модельных
нормативных правовых актов для муниципальных
образований, необходимых для реализации программ
реформирования.
Увеличение за последний отчетный год средней по
муниципальным образованиям оценки качества
управления финансами и платежеспособности
муниципальных образований в сравнении с
предыдущим финансовым годом.
Увеличение за последний отчетный год средней по
главным распорядителям средств областного
бюджета оценки качества финансового менеджмента
в сравнении с предыдущим отчетным годом.
Отсутствие просроченной задолженности по
средствам, привлекаемым на покрытие временных
кассовых разрывов.
Отсутствие просроченной кредиторской
задолженности.
Прирост кредиторской задолженности бюджетных
учреждений и государственных унитарных
предприятий ни в одном месяце не превышает 1/12
годовых расходов бюджета.
Объем налоговых льгот составляет менее 5
процентов налоговых доходов бюджета области за
последний отчетный год.
Не менее 90 процентов государственных унитарных
предприятий и организаций, доли уставного
капитала в которых принадлежат области,
удовлетворяют установленным критериям для
сохранения государственных унитарных предприятий
и долей области в уставных капиталах
организаций.
Все операции по долговым обязательствам в
последнем отчетном году и текущем финансовом
году полностью соответствуют установленной
процедуре.
В расходах бюджета за последний отчетный год
отсутствуют расходы на инвестиционные проекты,
удовлетворяющие условиям для досрочного
прекращения их реализации.
Рост доли товаров (работ, услуг), производимых и
оказываемых субъектами малого
предпринимательства, в общем объеме производства
товаров (работ, услуг)
Срок и этапы реализации 2008 - 2010 годы:
I этап - с 1 июля 2008 года по 30 июня 2009
года;
II этап - с 1 июля 2009 года по 30 июня 2010
года
Объем и источники Общий объем финансирования Программы оценивается
финансирования в 243,0 млн. рублей (121,5 млн. рублей на
I этапе и 121,5 млн. рублей на II этапе),
из них:
48,6 млн. рублей - средства областного бюджета
(24,3 млн. рублей на I этапе и 24,3 млн. рублей
на II этапе);
194,4 млн. рублей - субсидии из федерального
бюджета на реформирование региональных финансов
(97,2 млн. рублей на I этапе и 97,2 млн. рублей
на II этапе)
Ожидаемые конечные Основными конечными результатами реализации
результаты и показатели Программы являются:
социально-экономической
эффективности
повышение удовлетворенности потребителей
государственных услуг физическим и юридическим
лицам вследствие учета их предпочтений при
планировании и предоставлении услуг;
повышение качества предоставления
государственных услуг физическим и юридическим
лицам;
оптимизация сети учреждений, подведомственных
органам исполнительной власти области;
повышение прозрачности системы управления
финансами области;
повышение информированности налогоплательщиков и
других заинтересованных субъектов о состоянии
бюджетной системы области;
повышение качества управления долговыми
обязательствами и планирования привлечения
заемных средств;
повышение эффективности инвестиционной
деятельности на территории области;
повышение эффективности использования областного
имущества;
повышение доли субъектов малого
предпринимательства в общей структуре экономики
области;
повышение эффективности межбюджетных отношений в
области;
повышение самостоятельности и ответственности
органов местного самоуправления;
повышение качества управления муниципальными
финансами в области.
Экономический эффект от реализации мероприятий
Программы оценочно составит за 2 года 1672,1
млн. рублей
Организация управления и Управление реализацией мероприятий Программы
система контроля осуществляется межведомственной рабочей группой,
возглавляемой руководителем Программы.
Межведомственная рабочая группа будет
обеспечивать взаимодействие органов
исполнительной власти и органов местного
самоуправления, участвующих в реализации
мероприятий Программы.
Контроль за реализацией Программы осуществляется
руководителем Программы и Законодательным
Собранием Оренбургской области.
Контроль за выполнением конкретных мероприятий
Программы осуществляется руководителями органов
исполнительной власти - ответственными
исполнителями по данным мероприятиямОсновное содержание Программы
I.Основные показатели социально-экономического развития Оренбургской области за 2005 - 2007 годы
1.Общая характеристика Оренбургской области
Оренбургская область образована 7 декабря 1934 года и территориально входит в Приволжский федеральный округ.
Оренбургская область в современных границах - это одна из крупнейших областей Российской Федерации площадью 124 тысячи квадратных километров. Она занимает обширные пространства Южного Приуралья, территорию по среднему течению реки Урала, бассейнам рек Сакмары, Самары, Илека, Тока и других. Протяженность с запада на восток - 750 километров. Область граничит с Республиками Башкортостан, Татарстан и Челябинской областью на севере и востоке, Самарской областью на западе, Республикой Казахстан (Кустанайская, Актюбинская и Западно-Казахстанская области) на юге. Протяженность общей границы с Республикой Казахстан - 1876 километров.
Административный центр Оренбургской области - город Оренбург (541,2 тыс. человек). Далее по числу жителей следуют города Орск (250 тыс. человек) и Новотроицк (109,8 тыс. человек). Остальные города относятся к средним и малым. Административно область состоит из 35 районов и 12 городов. Плотность населения области - 17,1 человека на 1 квадратный километр.
Оренбургская область - регион индустриально-аграрный.
На территории области разведано 2500 месторождений более 75 видов полезных ископаемых, в том числе газ, нефть, бурый уголь, медно-колчеданные и железные руды, каменная соль, хризотил-асбест, яшма. Богатство недр благоприятно отражается на экономическом развитии области. Здесь созданы и успешно функционируют газовый, нефтяной, энергетический, металлургический и машиностроительный комплексы.
Оренбургская область располагает крупными предприятиями различных видов экономической деятельности. Они производят сотни наименований продукции: чугун, сталь, нефтепродукты, газ, уголь, сера, хромовые соединения, строительные материалы. Занимая 0,7 процента территории России и имея 1,5 процента населения, область производит 28,8 процента доменного и сталеплавильного оборудования, 23,4 процента кузнечно-прессовых машин, 4,7 процента стали, 3,8 процента нефти, включая газовый конденсат, 3,2 процента природного газа, 2,9 процента готовых шелковых тканей.
Из 2,1 млн. человек почти 43 процента проживает в сельской местности. Основными направлениями сельскохозяйственного производства являются производство зерна, маслосемян подсолнечника, картофеля и овощей, продукции животноводства.
2.Население и трудовые ресурсы
Численность населения области на 01.01.2007 составила 2119,0 тыс. человек (таблица 1). В 2007 году население области уменьшилось по сравнению с 2006 годом на 6,5 тыс. человек (или на 0,3 процента), а за последние 3 года - на 18,8 тыс. человек (или на 0,9 процента). Численность трудоспособного населения сократилась незначительно - на 0,6 процента: с 1352,0 тыс. человек (2005 год) до 1344,0 тыс. человек (2007 год).
Таблица 1
Основные демографические показатели
| Показатель | 2005 год | 2006 год | 2007 год |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Численность постоянного населения (на конец года), тыс. человек | 2137,8 | 2125,5 | 2119,0 |
| Родившихся, тыс. человек | 22,5 | 23,3 | 25,8 |
| Умерших, тыс. человек | 33,1 | 31,6 | 31,0 |
| Младенческая смертность, на 1000 родившихся живыми | 13,0 | 9,9 | 9,1 |
| Естественный прирост (убыль), тыс. человек | -10,7 | -8,2 | -5,2 |
| Коэффициент естественного прироста, человек на 1000 населения | -5,0 | -3,9 | -2,5 |
| Миграционный прирост (убыль), тыс. человек | -1,1 | -1,9 | -0,6 |
Серьезной проблемой является высокая смертность населения в трудоспособном возрасте, однако с 2006 года отмечается снижение. За последние 3 года число умерших в трудоспособном возрасте снизилось на 11,2 процента с 10,7 тыс. человек в 2005 году до 9,5 тыс. человек в 2007 году (или с 791,6 человека до 706,7 человека в расчете на 100000 трудоспособных). Доля данной возрастной группы в общей численности умерших составила в 2007 году 30,6 процента (в 2005 году - 32,0 процента).
Образовательный уровень населения, занятого в экономике области, довольно высок. Две трети занятых (более 77 процентов) имеют профессиональное образование, в том числе 19,9 процента - высшее профессиональное образование.
Высокий образовательный уровень трудоспособного населения - это важнейший резерв повышения качества трудового потенциала области в условиях исчерпания экстенсивных источников его роста: продолжающейся естественной убыли и невысокой миграционной активности.
В период 2005 - 2007 годов среднегодовая численность экономически активного населения области проявила тенденцию к росту: если в 2005 году она составляла 1119,3 тыс. человек, то в 2007 году - 1125,9 тыс. человек.
Уровень экономической активности трудоспособного населения (отношение численности экономически активного населения к численности населения трудоспособного возраста) повысился с 63 процентов (2005 год) до 66 процентов (2007 год), но не достиг дореформенного уровня - 71,0 процента (1992 год).
Среднегодовая численность занятых в экономике в начале 2005 года составила 1020,5 тыс. человек, или почти 90 процентов экономически активного населения области.
В период 2005 - 2007 годов среднегодовой уровень общей безработицы сократился с 8,8 процента до 6,9 процента. В то же время уровень официально зарегистрированной безработицы, хотя и остается одним из самых низких в Российской Федерации и Приволжском федеральном округе, увеличился с 0,7 процента до 0,9 процента.
В период 2005 - 2007 годов численность занятых в традиционных для области отраслях - промышленности и сельском хозяйстве - уменьшилась с 19,2 процента до 18,7 процента и с 21,0 процента до 19,4 процента соответственно. Рост числа занятых в период 2005 - 2007 годов наблюдался в торговле, на транспорте, а также в отраслях бюджетной сферы - здравоохранении, образовании.
3.Уровень жизни населения
В 2005 году реальные располагаемые денежные доходы (доходы за вычетом обязательных платежей, скорректированные на индекс потребительских цен) населения области увеличились по сравнению с предыдущим годом на 15,0 процента (таблица 2). Среднедушевые денежные доходы превышали величину прожиточного минимума в 2,1 раза (в 2006 и 2007 годах - в 2,3 раза).
Таблица 2
Доходы населения
| Показатель | 2005 год | 2006 год | 2007 год |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Среднедушевые денежные доходы в месяц: в рублях | 5036,0 | 6174,9 | 7712,4 |
| в процентах к прожиточному минимуму | 210,0 | 230,0 | 230,0 |
| Реальные располагаемые денежные доходы, в процентах к предыдущему году | 115,0 | 111,2 | 113,9 |
| Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работающих в экономике, рублей | 7819,1 | 9413,7 | 11601,6 |
| Реальная начисленная заработная плата (в процентах к предыдущему году) | 115,9 | 114,4 | 115,6 |
| Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, в процентах ко всему населению | 22,2 | 19,4 | 18,4 |
Увеличение номинальных и реальных денежных доходов сопровождалось дифференциацией населения по уровню доходов. Доходы наиболее обеспеченной группы населения за 2005 год в 10,8 раза превысили доходы наименее обеспеченной группы населения. Численность малоимущего населения (со среднедушевым денежным доходом ниже величины прожиточного минимума) в 2005 году составила 22,2 процента общей численности населения, в 2007 году - 18,4 процента.
Практически решена проблема с задолженностью по заработной плате. За последние годы отмечалась тенденция по снижению задолженности. По состоянию на 01.01.2006 ее величина составила 134,1 млн. рублей, на 01.01.2008 - 3,7 млн. рублей (2,8 процента к 2005 году). По темпам снижения задолженности область в 2007 году занимала 1-е место среди субъектов, входящих в Приволжский федеральный округ.
4.Валовой региональный продукт
Оренбургская область относится к категории регионов со средним уровнем социально-экономического развития и занимала в 2006 году 37-е место по уровню развития в общероссийском рейтинге регионов (в 2005 году - 41-е место). Объем и структура валового регионального продукта области приведены в таблице 3.
Таблица 3
Объем валового регионального продукта
| Показатель | 2005 год | 2006 год | 2007 год (оценка) |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Валовой региональный продукт, млн. рублей | 213138,2 | 299683,5 | 359639,0 |
| Валовой региональный продукт на душу населения, рублей | 99405,5 | 140585,8 | 169457,2 |
| Индекс физического объема, процентов | 105,2 | 107,7 | 110,3 |
5.Отраслевая структура экономики
В отраслевой структуре экономики области основное место по вкладу в валовой региональный продукт всегда занимала и занимает промышленность (таблица 4).
Таблица 4
Структура
производства валового регионального продукта
по отраслям экономики Оренбургской области
(в процентах к итогу)
| Показатель | 2001 год | 2002 год | 2003 год | 2004 год | 2005 год | 2006 год | 2007 год (оценка) |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 |
| ВРП в основных ценах | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| Промышленность | 40,4 | 39,1 | 39,5 | 47,5 | 56,1 | 60,3 | 55,3 |
| Сельское хозяйство | 15,9 | 13,0 | 13,1 | 9,6 | 9,0 | 7,5 | 10,0 |
| Строительство | 8,8 | 8,1 | 7,0 | 6,0 | 4,0 | 3,8 | 4,2 |
| Транспорт и связь | 9,8 | 9,4 | 11,1 | 10,1 | 7,7 | 6,5 | 7,0 |
| Торговля и коммерческая деятельность по реализации товаров и услуг | 8,6 | 9,0 | 9,0 | 9,3 | 8,2 | 9,0 | 9,0 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 2,5 | 3,2 | 2,9 | 2,3 | 4,2 | 3,3 | 4,0 |
| Прочие отрасли | 14,0 | 18,2 | 17,4 | 15,2 | 10,8 | 9,6 | 10,5 |
6.Промышленность
Сегодня в области добываются нефть, газ, асбест, соль, производятся доменное и сталеплавильное оборудование, сталь, прокат, продукция машиностроения, химической, легкой и пищевой промышленности.
По индексу промышленного производства область в 2007 году занимала 4-е место в Приволжском федеральном округе и 23-е место в Российской Федерации.
Анализ показателей промышленного производства в Оренбургской области за период 2005 - 2007 годов свидетельствует о динамичном и устойчивом его развитии. Индекс промышленного производства в 2007 году к уровню 2004 года составил 124,5 процента.
В соответствии с Законом Оренбургской области "О промышленной политике в Оренбургской области" в области проводится масштабное техническое перевооружение и модернизация предприятий черной и цветной металлургии, машиностроения. Индекс промышленного производства по виду деятельности "Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий" в 2007 году к уровню 2004 года вырос на 79,5 процента, по виду деятельности "Производство машин и оборудования" - на 34,0 процента.
Реализуется областная целевая программа "Развитие легкой промышленности Оренбургской области на 2006 - 2008 годы", предусматривающая техническое перевооружение производства, выпуск современной конкурентоспособной продукции.
В структуре объема отгруженной продукции (работ, услуг) вид деятельности "Добыча полезных ископаемых" в 2005 году занимал 39,3 процента, в 2006 году - 50,5 процента, в 2007 году - 45,2 процента. Вид деятельности "Обрабатывающие производства" - 46,1 процента, 36,8 процента, 40,9 процента соответственно по годам, а вид деятельности "Производство и распределение электроэнергии, газа и воды" - 14,6 процента, 12,7 процента, 13,9 процента соответственно (таблица 5).
В 2007 году отмечался рост доли продукции обрабатывающих производств.
В обрабатывающих производствах наибольший удельный вес занимают металлургическое производство и производство готовых металлических изделий (в 2005 году - 21,4 процента, в 2006 году - 16,3 процента, в 2007 году - 20,0 процентов), производство кокса и нефтепродуктов (6,4 процента, 3,9 процента, 4,2 процента соответственно), пищевых продуктов (4,2 процента, 3,1 процента, 3,7 процента соответственно), химическое производство (1,9 процента, 2,9 процента, 2,5 процента соответственно), производство машин и оборудования (2,3 процента, 2,1 процента, 2,0 процента соответственно).
Таблица 5
Структура
отгруженной продукции (работ, услуг) по видам
экономической деятельности промышленного производства
за 2005 - 2007 годы
(процентов)
| Показатели | 2005 год | 2006 год | 2007 год |
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Вся промышленность | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
| Добыча полезных ископаемых | 39,3 | 50,5 | 45,2 |
| Обрабатывающие производства | 46,1 | 36,8 | 40,9 |
| Производство пищевых продуктов | 4,2 | 3,1 | 3,7 |
| Текстильное и швейное производство | 0,4 | 0,3 | 0,2 |
| Производство кожи, изделий из кожи и производство обуви | 0,03 | 0,03 | 0,03 |
| Обработка древесины и производство изделий из дерева | 0,08 | 0,03 | 0,05 |
| Целлюлозно-бумажное производство, издательская и полиграфическая деятельность | 0,16 | 0,15 | 0,2 |
| Производство кокса и нефтепродуктов | 6,4 | 3,9 | 4,2 |
| Химическое производство | 1,9 | 2,9 | 2,5 |
| Производство резиновых и пластмассовых изделий | 0,09 | 0,13 | 0,2 |
| Производство прочих неметаллических минеральных продуктов | 0,7 | 0,7 | 1,2 |
| Металлургическое производство и производство готовых металлических изделий | 21,4 | 16,3 | 20,0 |
| Производство машин и оборудования (с оружием и боеприпасами) | 2,3 | 2,1 | 2,0 |
| Производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования | 0,7 | 0,6 | 0,7 |
| Производство транспортных средств и оборудования | 1,7 | 1,3 | 1,3 |
| Производство и распределение электроэнергии, газа и воды | 14,6 | 12,7 | 13,9 |
7.Показатели консолидированного бюджета Оренбургской области
Поступление доходов в консолидированный бюджет Оренбургской области за период 2005 - 2006 годов сложилось следующим образом:
в 2005 году - 29394696 тыс. рублей;
в 2006 году - 35797493 тыс. рублей;
в 2007 году - 49905347 тыс. рублей.
Анализ динамики доходов свидетельствует о ежегодном увеличении поступлений доходов в консолидированный бюджет Оренбургской области.
Так, в 2006 году поступления доходов превысили показатели 2005 года на 6402797 тыс. рублей. Показатели 2007 года превысили показатели 2006 года на 14107854 тыс. рублей. Прирост поступлений составил 21,8 и 39,4 процента соответственно. Рост цен на мировом рынке на углеводородное сырье, черные и цветные металлы, увеличение объемов промышленного и сельскохозяйственного производства, уменьшение числа убыточных предприятий и сокращение задолженности по выплате заработной платы способствовали положительной динамике поступлений доходов.
Основным доходным источником консолидированного бюджета Оренбургской области является налог на прибыль организаций. В 2005 и 2006 годах доля налога в объеме налоговых и неналоговых (за исключением доходов от предпринимательской деятельности) доходов составила 35,4 процента, в 2007 году - 40,8 процента. В 2005 году налог на прибыль организаций поступил в сумме 8802042 тыс. рублей, в 2006 году - 10830841 тыс. рублей, в 2007 году - 16767573 тыс. рублей. Увеличение поступлений указанного налога в 2006 году составило 2028799 тыс. рублей, в 2007 году - 5936732 тыс. рублей, или 23,0 и 54,8 процента соответственно. Положительной динамике поступлений налога на прибыль организаций способствовала благоприятная ценовая конъюнктура как на внутреннем, так и на внешнем рынке, а также ввод новых производственных мощностей.
Значительный удельный вес в объеме доходов консолидированного бюджета Оренбургской области также занимает налог на доходы физических лиц. Его доля в 2005 году составляла 26,9 процента, в 2006 году - 27,8 процента и в 2007 году - 27,2 процента. Поступления налога на доходы физических лиц характеризуются положительной динамикой, в 2005 году указанный налог поступил в сумме 6692992 тыс. рублей, в 2006 году - в сумме 8505758 тыс. рублей, в 2007 году - в сумме 11195450 тыс. рублей. Увеличение поступлений в 2006 году по сравнению с 2005 годом составило 1812766 тыс. рублей, в 2007 году - 2589692 тыс. рублей, процент увеличения - 27,1 и 31,6 соответственно. Положительной динамике поступлений налога на доходы физических лиц способствовал устойчивый рост показателей экономической деятельности хозяйствующих субъектов и проводимое на протяжении последних лет поэтапное увеличение оплаты труда.
Доля налога на имущество организаций в 2005 - 2007 годах составляет около 7 процентов доходов консолидированного бюджета. Доходы от указанного налога поступили в бюджет области в 2005 году в сумме - 1636851 тыс. рублей, в 2006 году - 2241564 тыс. рублей, в 2007 году - 2604550 тыс. рублей. Увеличение налога на имущество организаций составило в 2006 году 604713 тыс. рублей, в 2007 году - 362986 тыс. рублей к предыдущему году, или 36,9 и 16,2 процента соответственно, что является следствием повышения инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории Оренбургской области.
Удельный вес поступлений налога на добычу полезных ископаемых в 2005 году составлял 6,8 процента, в 2006 году - 7,6 процента, в 2007 году - 5,9 процента. В абсолютном выражении указанный налог поступил в 2005 году в сумме 1682078 тыс. рублей, в 2006 году - в сумме 2311675 тыс. рублей, в 2007 году - в сумме 2441166 тыс. рублей. Рост соответствующих поступлений связан с увеличением объема производства по данному виду экономической деятельности, а также с благоприятной ценовой конъюнктурой как на внешнем, так и на внутреннем рынке.
На долю безвозмездных поступлений в консолидированном бюджете Оренбургской области в 2005 году приходилось 12,4 процента, в 2006 году - 10,3 процента, в 2007 году - 13,5 процента. Следует отметить, что в структуре безвозмездных поступлений наибольший удельный вес занимают поступления из федерального бюджета: 11,0, 9,9 и 13,1 процента соответственно по годам. Причем основное место в указанных доходах занимают субвенции на осуществление передаваемых полномочий Российской Федерации.
Расходы консолидированного бюджета области произведены в 2005 году в сумме 29407338 тыс. рублей, в 2006 году - в сумме 35582346 тыс. рублей, в 2007 году - в сумме 47016601 тыс. рублей. По сравнению с предыдущим годом расходы увеличились в 2006 году на 6175008 тыс. рублей, в 2007 году - на 11434255 тыс. рублей, или на 21,0 и 32,1 процента соответственно. В составе расходов консолидированного бюджета Оренбургской области наибольший удельный вес занимают расходы на социальную сферу.
Положительная динамика доходов бюджета способствовала своевременному выполнению обязательств по выплате заработной платы и ликвидации задолженности по оплате коммунальных услуг. Кроме того, благоприятная экономическая ситуация в реальном секторе экономики позволила увеличить объемы бюджетных расходов, направляемых на новое строительство и модернизацию объектов муниципальной и областной собственности (строительство и содержание автомобильных дорог, строительство физкультурно-оздоровительных комплексов, модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства, жилищное строительство и т.д.). Увеличение расходов консолидированного бюджета также связано с увеличением расходов на оплату труда работников бюджетных учреждений. Расходы бюджетов направлялись и на реализацию приоритетных национальных проектов в сельском хозяйстве, здравоохранении и образовании. За период с 2005 по 2007 год расходы на дорожное хозяйство возросли более чем в 2 раза, на жилищно-коммунальное хозяйство - в 2 раза, на сельское хозяйство - почти в 3 раза.
Консолидированный бюджет области в 2005 году исполнен с дефицитом в сумме 12642 тыс. рублей, в 2006 и 2007 годах - с профицитом в сумме 215147 тыс. рублей и 2888746 тыс. рублей соответственно.
Наиболее острой проблемой в финансово-бюджетной политике области является потенциальная несбалансированность доходных источников и расходных обязательств областного бюджета, которая может возникнуть в результате:
нестабильной ситуации на мировом рынке и снижения цен на углеводородное сырье, черные и цветные металлы;
передачи с федерального уровня на областной расходных полномочий без соответствующих источников финансирования.
8.Вывод
Оренбургская область обладает достаточным экономическим потенциалом для развития. Существенными проблемами, сдерживающими ее социально-экономическое развитие, являются высокая смертность населения в трудоспособном возрасте, недостаточно высокие темпы повышения уровня качества жизни населения, усиление дифференциации населения по уровню доходов. Несмотря на то что в области ведется активная работа по решению существующих проблем, можно сделать выводы о необходимости изменения подходов к государственному управлению и корректировки системы управления финансами области.
Рациональным шагом в этом направлении представляется проведение комплексной и системной реформы системы управления финансами области, которая позволит путем внедрения новых подходов к организации управления в органах государственной власти изменить подходы к целеполаганию и взаимодействию с населением и хозяйствующими субъектами, расположенными на территории области.
II.Концепция программы
1.Обоснование необходимости проведения реформы региональных финансов Оренбургской области
1.1.Принципиальные подходы к организации системы управления региональными финансами Оренбургской области
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется реформа бюджетного процесса, целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, заданными на федеральном уровне. Проведенное в ходе реформы разграничение полномочий конкретизировало сферу деятельности региональных органов государственной власти, что позволило вести более последовательную работу по достижению целей, стоящих перед региональными органами государственной власти.
Вместе с тем результативность этой работы во многом зависит от того, насколько эффективно организовано управление финансами на региональном и муниципальном уровнях. Этим же во многом будет определяться и устойчивость системы государственных финансов в целом.
При этом критерием эффективности организации системы управления региональными финансами Оренбургской области является соблюдение следующих базовых принципов.
Первый принцип - нацеленность всей системы управления на человека, на обеспечение его прав и свобод. Учитывая, что качество жизни людей является конечным критерием эффективности деятельности государства, этот принцип является основой всей системы целей.
Второй принцип заключается во внимании и ответственном подходе региональных властей ко всем процессам, которые происходят в регионе, включая вопросы, находящиеся в компетенции иных уровней власти и управления. Отсюда не следует, что региональные органы государственного управления должны при достижении поставленных целей вмешиваться в предметы ведения иных уровней власти. Однако они могут и должны, пользуясь имеющимися у них полномочиями, проводить скоординированную политику территориального развития и вовлекать в решение поставленных задач органы власти других уровней.
Третий принцип - ориентация деятельности государственных органов на конкретные измеримые результаты. Реализация данного принципа обеспечивается за счет формирования иерархической системы показателей, служащих объективными критериями эффективности функционирования региональной системы государственного управления. При этом показатели верхнего уровня должны отражать основные результаты деятельности органов власти по достижению стратегических целей, а показатели нижнего уровня - отражать выполнение основных функций, включая функции по предоставлению государственных услуг, при этом осуществляя взаимоувязку функций с показателями стратегических целей. Принцип результативности должен найти свое отражение в практике деятельности органов государственной власти как на стадии планирования и исполнения планов, так и в ходе оценки деятельности органов государственной власти и предприятий государственного сектора экономики.
1.2.Ориентация системы управления региональными финансами на решение стратегических целей и задач Оренбургской области
При определении направлений реформирования системы управления региональными финансами Оренбургской области необходимо учитывать стратегические цели и задачи, на решение которых нацелена эта система. В соответствии с вышеуказанными принципами, а также законодательно закрепленными полномочиями региональных органов власти выделяются следующие задачи:
стимулирование экономического развития;
развитие человеческого потенциала;
обеспечение безопасности жизнедеятельности в регионе;
обеспечение сбалансированного развития территорий.
Учитывая, что Оренбургская область располагает высоким потенциалом динамичного развития, обусловленным наличием квалифицированных людских ресурсов, хорошо развитой минерально-сырьевой базой, устойчивой базой для ведения эффективного промышленного производства, сельского хозяйства и оказания услуг населению, Правительство области должно прилагать все усилия для максимально полной реализации указанного потенциала.
Использование системы бюджетных финансов для целей стимулирования экономического развития ориентировано на увеличение численности занятых в экономике региона, доли прибыльных предприятий и уровня заработной платы, на реализацию мер поддержки бизнеса, направленных на повышение производительности труда, стимулирование инвестиций, создание новых производств, повышение конкурентоспособности региональной продукции.
Деятельность бюджетной системы в области развития человеческого потенциала направлена на увеличение численности населения области и продолжительности его жизни, а также повышение уровня образования и возможностей самореализации личности. Развитие человеческого потенциала невозможно без проведения политики обеспечения безопасности, направленной на снижение рисков проживания в регионе, осуществляемой за счет мер, ориентированных на снижение числа преступлений против личности, числа пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, пострадавших при пожарах, а также чрезвычайных происшествиях.
Деятельность в сфере развития инфраструктуры нацелена на снижение стоимости проживания человека на территории Оренбургской области при росте качества условий этого проживания, осуществляемое за счет мер по улучшению транспортной доступности, объемов и состояния жилого фонда, коммунальных систем.
Достижение региональной системой управления бюджетными финансами целей территориального развития обеспечивается за счет реализации стимулирующей политики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, направленной на максимально полное покрытие их расходных обязательств собственными доходами, а также за счет проведения стимулирующей политики, нацеленной на повышение качества управления муниципальными финансами.
Таким образом, эффективность реализации стоящих перед Оренбургской областью стратегических целей и задач непосредственно зависит от качества управления региональными финансами, рациональности политики бюджетных расходов и межбюджетных отношений.
Из вышеизложенного следует, что основной целью Программы должно стать построение системы управления общественными финансами региона, адекватной целям и задачам, стоящим перед органами государственного управления области.
1.3.Обоснование необходимости реформирования в сфере управления региональными финансами
В настоящее время система управления региональными финансами Оренбургской области является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления регионом. Управление региональными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации, обеспечивается выполнение всех законодательно установленных требований федерального законодательства в части параметров областного бюджета, внедряются механизмы программно-целевого управления бюджетом, реализуются мероприятия, направленные на повышение эффективности межбюджетных отношений.
В то же время на сегодняшний день для системы управления региональными финансами Оренбургской области свойственны отдельные проблемы, создающие определенные препятствия для реализации стоящих перед ней целей и задач. Среди них можно выделить следующие:
1.Недостаточность взаимосвязи между стоящими перед областью целями и задачами и выделяемым на их достижение финансированием.
Недостаточная балансировка целей и соответствующих им приоритетных направлений расходования бюджетных средств у органов исполнительной власти приводит к невозможности объективной оценки выполнения органами исполнительной власти возложенных на них полномочий в рамках выделенных для этого бюджетных средств.
Кроме того, органы исполнительной власти не могут в полной мере осуществлять полноценное планирование собственной деятельности на среднесрочную перспективу и повышать собственную эффективность, поскольку существующие принципы бюджетного финансирования подразумевают в большей степени принцип планирования от достигнутого ранее, а не финансирование исходя из необходимости достижения целей и задач, стоящих перед областью.
2.При выделении бюджетных ассигнований не в полной мере учитывается потребность в предоставлении государственных услуг, а также необходимость обеспечения заданных стандартов качества.
Отличительной чертой существующей системы является отсутствие четкой взаимосвязи между количеством и качеством государственных услуг и ресурсным обеспечением, необходимым для их предоставления. Как результат - можно говорить о недостаточно высокой ориентированности деятельности бюджетной системы на потребителя государственных услуг.
Эта ситуация связана со следующими обстоятельствами:
недостаточная адаптация системы оценки потребности в предоставлении государственных услуг к показателям целей и задач, которые стоят перед областью, а также к существующим процедурам бюджетного процесса;
наличие ограничений прав потребителей на выбор поставщика услуг;
недостаточное распространение конкурентных механизмов при оказании государственных услуг;
отсутствие формализованных стандартов качества предоставления государственных услуг;
отсутствие у бюджетных организаций системы стимулов к повышению качества предоставляемых государственных услуг;
неопределенность механизмов обратной связи с потребителями, необходимых для оценки качества предоставленных государственных услуг, а также учета потребности в услугах;
недостаточность механизмов контроля органами исполнительной власти качества предоставляемых потребителям государственных услуг.
3.Недостаточная эффективность расходов, направляемых на территориальное развитие области.
Существующая политика в сфере межбюджетных отношений не в полной мере обеспечивает повышение эффективности работы органов местного самоуправления.
При распределении финансовой помощи муниципальным образованиям учитываются только стандартные показатели, такие как индекс бюджетной обеспеченности и индекс налогового потенциала. Результаты оценки обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры, а также стоимость и качество муниципальных услуг, оказываемых на местном уровне, при выделении финансовой помощи в должной мере не учитываются.
Созданная в области система мониторинга качества управления муниципальными финансами направлена на оценку показателей, которые отражают исполнение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации. При этом оценка эффективности финансовой помощи, предоставляемой муниципальным образованиям, на стадии исполнения областного бюджета в должной мере не проводится.
2.Цели и задачи Программы
2.1.Обоснование целесообразности решения проблем перехода на управление по результатам программно-целевым методом
Реформирование системы управления финансами Оренбургской области является комплексной задачей и потребует осуществления целого комплекса мероприятий.
При этом достижение позитивного эффекта от реформирования возможно только за счет объединения усилий и координации действий всех органов исполнительной власти в решении задач по переходу на управление по результатам, что возможно только с использованием программно-целевых методов, которые должны обеспечить:
единое и целостное видение промежуточных и окончательных результатов;
поэтапное достижение намеченной цели;
привлечение к процессу реформирования всех органов исполнительной власти;
персональную ответственность руководителей всех уровней за реализацию намеченных мероприятий.
2.2.Цели реформирования региональных финансов Оренбургской области
Цели реформирования региональных финансов Оренбургской области напрямую следуют из обозначенных ранее проблем управления региональными финансами, а также необходимости достижения целей и решения задач, стоящих перед Оренбургской областью.
В качестве целей реформирования региональных финансов Оренбургской области выделяются:
1.Повышение доступности и качества государственных услуг.
2.Повышение эффективности деятельности органов государственной власти.
3.Содействие экономическому развитию области.
4.Содействие территориальному развитию области.
2.3.Задачи, направленные на достижение целей реформирования региональных финансов Оренбургской области
2.3.1.Для достижения цели, связанной с повышением доступности и качества государственных услуг, необходимо решить следующие задачи.
Задача 1. Создать механизмы, обеспечивающие объективную оценку потребности в предоставлении государственных услуг, а также доступности их для получателей.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
совершенствования системы учета потребности населения области в предоставлении государственных услуг;
повышения достоверности планирования бюджетных ассигнований, направляемых на текущие расходы, связанные с предоставлением государственных услуг.
Задача 2. Разработать стандарты качества предоставления государственных услуг и обеспечить их применение при обслуживании получателей.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
создания комплексной системы стандартизации качества предоставления государственных услуг;
построения механизмов эффективной обратной связи с потребителями.
При решении данной задачи предполагается, что система стандартизации качества будет интегрирована в бюджетный процесс региона, что позволит не только применять ее на постоянной и системной основе, но и повысить точность финансового планирования.
Задача 3. Внедрить конкурентные механизмы при оказании государственных услуг на основе комплексной оценки эффективности деятельности организаций, осуществляющих предоставление государственных услуг.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
повышения эффективности учета органами исполнительной власти предпочтений потребителей государственных услуг путем увеличения степени свободы в выборе поставщика услуг за счет привлечения к оказанию государственных услуг автономных учреждений, а также организаций, имеющих негосударственную форму собственности;
увеличения эффективности процесса предоставления государственных услуг и результативности расходования бюджетных средств.
2.3.2.Для достижения цели, связанной с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, необходимо решить следующие задачи.
Задача 1. Внедрение программно-целевых методов в повседневную практику организации деятельности органов исполнительной власти области.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
совершенствования системы целеполагания на среднесрочной и долгосрочной основе;
повышения степени сопоставимости целей и задач, стоящих перед органами исполнительной власти, с целями и задачами, стоящими перед областью, а также полномочиями, закрепленными за областью в соответствии с действующим законодательством;
оптимизации процедуры формирования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ при обеспечении действенных форм координации между органами исполнительной власти по достижению установленных результатов, а также оценке эффективности данных программ по достижению показателей целей и задач, стоящих перед областью;
совершенствования существующего механизма формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти, встроив в него систему формирования и исполнения ведомственных целевых программ, направленную на повышение внутриведомственной координации, а также на решение вопросов, связанных с организационным проектированием внутри органа исполнительной власти, обеспечивающим эффективное достижение целей, стоящих перед ним.
Задача 2. Создание финансового механизма внедрения программно-целевых методов в бюджетный процесс.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
осуществления перехода к формированию бюджета на очередной финансовый год и плановый период, создаваемому в целях объективного финансового обеспечения программно-целевых документов органов исполнительной власти, а также области в целом;
создания механизмов, направленных на повышение эффективности процедур применения реестров расходных обязательств всеми органами исполнительной власти, являющимися субъектами бюджетного процесса области.
Задача 3. Разработка и внедрение действенных механизмов, направленных на обеспечение текущей и среднесрочной ликвидности областного бюджета.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
внедрения подходов, направленных на повышение эффективности привлекаемых областью долговых обязательств и обеспечение действенных механизмов, направленных на их рефинансирование;
оптимизации процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов за счет совершенствования бюджетных процедур;
создания механизмов, направленных на снижение и последующую ликвидацию просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий, а также оптимизацию структуры кредиторской задолженности бюджетных учреждений области.
Задача 4. Реализация комплекса мер, направленных на повышение открытости деятельности региональных органов исполнительной власти.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
создания механизмов мониторинга и раскрытия информации о результатах деятельности органов государственного управления области, в том числе полученных в рамках реализации Программы;
внедрения механизма публичных слушаний при формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
При реализации мер, направленных на повышение прозрачности деятельности органов государственной власти, будет осуществляться публикация необходимой информации в средствах массовой информации и сети "Интернет".
Задача 5. Разработка и внедрение в практику деятельности Правительства Оренбургской области механизмов оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
формирования комплексной системы критериев оценки результатов деятельности и качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;
разработки и внедрения порядка проведения оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета на основе балльной методики;
формирования соответствующих механизмов применения стимулирующих и дисциплинарных мер на основании результатов проводимой оценки.
2.3.3.Для достижения цели, связанной с содействием экономическому развитию области, необходимо решить следующие задачи.
Задача 1. Повышение эффективности бюджетных инвестиций, осуществляемых за счет средств областного бюджета.
Решение данной задачи будет осуществляться путем создания системы по оценке социальной и бюджетной эффективности реализуемых и планируемых к реализации инвестиционных проектов. При этом указанная система должна стать составной частью реализуемых на территории области программно-целевых методов управления финансами - долгосрочных целевых программ, а также синхронизирована с процедурами бюджетного процесса региона.
Задача 2. Повышение эффективности управления имуществом, находящимся в собственности области.
Решение данной задачи будет осуществляться путем создания системы, направленной на повышение эффективности управления государственными унитарными предприятиями и долями в уставных капиталах акционерных обществ, находящимися в областной собственности.
Задача 3. Реализация комплекса мероприятий, направленных на повышение деловой активности в области.
Решение данной задачи будет осуществляться путем разработки механизма мониторинга деятельности субъектов малого предпринимательства, предусматривающего сбор, обработку и анализ информации о деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства, который должен позволить руководству области на основе объективной информации осуществлять адресную поддержку малого бизнеса.
Задача 4. Повышение эффективности предоставления льгот по платежам в областной бюджет, а также управления задолженностью перед областным бюджетом.
Решение данной задачи будет осуществляться путем формирования механизмов, позволяющих на формализованной основе:
оценивать бюджетную и социальную эффективность предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот, а также принимать управленческие решения, направленные на отмену льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности;
осуществлять мониторинг задолженности перед областным бюджетом по налоговым и неналоговым платежам, а также пеням и штрафам, начисленным за их несвоевременную уплату, учитывая при этом временную стоимость денежных средств.
2.3.4.Для достижения цели, связанной с содействием территориальному развитию области, необходимо решить следующие задачи.
Задача 1. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
формирования механизма, позволяющего на основе ряда объективных критериев оценивать текущее социально-экономическое положение муниципальных образований;
использования результатов оценки при предоставлении финансовой помощи на стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований.
Задача 2. Создание эффективной системы мониторинга результатов деятельности органов местного самоуправления, а также механизмов, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами.
Решение данной задачи будет осуществляться путем:
разработки механизма мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, который будет осуществляться в оперативном режиме и позволит учитывать полученные результаты при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям;
вовлечения муниципальных образований в процесс реформирования муниципальных финансов путем создания системы стимулирования внедрения программно-целевых методов управления на местном уровне за счет средств областного бюджета.
Задача 3. Создание действенных механизмов повышения ликвидности бюджетов муниципальных образований области.
Решение данной задачи будет осуществляться путем создания формализованных механизмов:
оценки кассовых разрывов, возникших в ходе исполнения бюджетов муниципальных образований;
обеспечения сопоставимости заявок муниципальных образований на получение бюджетных кредитов с лимитом, сформированным в областном бюджете на указанные цели;
запрета на предоставление бюджетного кредита при наличии просроченной задолженности.
2.4.Основные ожидаемые результаты
Эффективность исполнительной власти является одним из наиболее важных факторов, определяющих качество жизни населения и экономическое развитие территории.
Реализация мероприятий Программы, достижение запланированных целей и решение поставленных Программой задач приведут к качественному улучшению не только системы управления финансами области, но и деятельности органов исполнительной власти области в целом.
При реализации цели по повышению доступности и качества государственных услуг ожидается повышение:
степени удовлетворенности потребителей государственных услуг - физических и юридических лиц вследствие учета их предпочтений при планировании и предоставлении услуг;
качества предоставления государственных услуг физическим и юридическим лицам;
эффективности деятельности учреждений, подведомственных органам исполнительной власти области.
При реализации цели по повышению эффективности деятельности органов государственной власти ожидается повышение:
эффективности системы целеполагания на среднесрочной и долгосрочной основе, а также повышение точности финансового планирования;
прозрачности системы управления средствами областного бюджета;
информированности налогоплательщиков и других заинтересованных субъектов о состоянии бюджетной системы области;
качества управления долговыми обязательствами и планирования привлечения заемных средств.
При реализации цели по содействию экономическому развитию области ожидается повышение:
эффективности инвестиционной деятельности на территории области;
эффективности деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих использование налоговых льгот, предоставленных с применением механизмов оценки их бюджетной и социальной эффективности;
эффективности управления государственными унитарными предприятиями и долями в уставных капиталах акционерных обществ, находящимися в областной собственности;
вклада субъектов малого предпринимательства в экономику области.
При реализации цели по содействию территориальному развитию области ожидается повышение:
эффективности межбюджетных отношений в области;
самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления;
качества управления муниципальными финансами в области.
Стоит отметить, что в дальнейшей перспективе следует ожидать увеличения позитивного эффекта от перечисленных факторов, а также получения следующих существенных результатов:
рост доходов консолидированного бюджета вследствие усилий органов государственной власти и органов местного самоуправления по развитию доходной базы;
увеличение эффективности использования бюджетных средств вследствие повышения самостоятельности и заинтересованности органов исполнительной власти области в достижении результатов;
рост уровня компетентности и ответственности руководителей и специалистов, занятых в общественном секторе.
III.Обоснование программных мероприятий
1.Мероприятия Программы, сроки и этапы их реализации
Мероприятия Программы сформированы исходя из поставленных целей и задач и включают в себя как мероприятия, предусмотренные условиями проводимого в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование региональных финансов, так и ряд дополнительных мероприятий, реализация которых необходима для проведения комплексных преобразований. Описание мероприятий Программы, которое приведено ниже, производится в соответствии со следующей структурой:
анализ исходного состояния в сфере управления региональными финансами Оренбургской области по каждому предлагаемому к реализации мероприятию Программы. Содержит краткое описание применяемых в Оренбургской области подходов к организации деятельности органов исполнительной власти в соответствующем направлении и основные выводы по их оценке;
концепция изменений. Содержит описание и обоснование основных направлений деятельности по достижению поставленных целей и задач;
планируемые мероприятия и их результаты. Содержит описание плана реформирования в рамках каждого направления Программы и задает целевые индикаторы - уровни, которые планируется достичь на каждом из этапов реализации Программы. Целевые индикаторы установлены в соответствии с требованиями приказа Министерства финансов Российской Федерации от 19 сентября 2008 года N 453 "О проведении в 2008 году отбора субъектов Российской Федерации для распределения субсидий на реформирование региональных финансов";
оценка рисков. Содержит описание возможных рисков, связанных с реализацией мероприятий Программы.
Реализация Программы будет производиться в два этапа. Первый этап начинается 01.07.2008 и заканчивается 30.06.2009. Второй этап начинается 01.07.2009 и заканчивается 01.07.2010. Реализация программных мероприятий, установленных планом действий (раздел VII), начинается с момента утверждения Программы.
2.Предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам
2.1.Мероприятие 1. Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг юридическим и физическим лицам
2.1.1.Анализ исходного состояния
На протяжении последних лет в Оренбургской области проводится работа, связанная с совершенствованием учета потребности в предоставлении государственных услуг в социально значимых отраслях (образование, здравоохранение, культура, социальная политика, физическая культура и спорт, молодежная политика).
Так, ежегодно при подготовке проекта областного бюджета на очередной финансовый год органами исполнительной власти проводится оценка потребности в государственных услугах на основании фактически предоставленных услуг с использованием показателей формы отчета о сети, штатах и контингентах и форм статистической отчетности.
При этом основной акцент при проведении оценки потребности делается на услугах, связанных с реализацией публичных нормативных обязательств, то есть подлежащих к исполнению в денежной форме.
Полноценное применение данной системы ограничивается отсутствием:
взаимосвязи целей и задач, определенных программой экономического и социального развития Оренбургской области, с необходимыми объемами предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам;
формализованной системы учета получателей государственных услуг и их предпочтений;
утвержденного перечня государственных услуг;
механизма формирования и применения нормативов финансирования государственных услуг;
установленного порядка формирования и реализации заданий на предоставление государственных услуг.
Оценка потребности в инфраструктуре предоставления государственных услуг осуществляется в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "О социальных нормативах и нормах" и 19 октября 1999 года N 1683-р "О методике определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры".
Однако нормативы, закрепленные в данных документах, не учитывают реальную потребность населения в предоставляемых государственных услугах, а лишь определяют нормативную потребность субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры в зависимости от численности населения, проживающего на определенной территории.
2.1.2.Концепция изменений
Принятие новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, конкретизировавшей требования к содержанию и назначению заданий на оказание государственных услуг, и переход к новому механизму финансирования придали импульс к проведению работ по систематизации государственных услуг, а также разработке механизмов мониторинга потребности в их предоставлении.
Так, государственные услуги должны стать непосредственным инструментом реализации целей и задач, стоящих перед Оренбургской областью.
Для этого показатели потребности в предоставлении государственных услуг должны учитываться:
при формировании ведомственных целевых программ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Оренбургской области;
проведении оценки потребности в ассигнованиях на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, связанных с предоставлением государственных услуг;
разработке стандартов качества предоставления государственных услуг и финансовых нормативов, направленных на их обеспечение.
Выполнение указанных мероприятий позволит обеспечить:
планирование деятельности органов исполнительной власти в разрезе государственных услуг;
повышение степени взаимоувязки показателей, определенных в ведомственных целевых программах, с натуральными и стоимостными показателями предоставления государственных услуг;
полноценное внедрение механизмов формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг;
планирование бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг исходя из реальной потребности в их предоставлении и установленного результата их предоставления;
внедрение механизмов мотивации работников бюджетных учреждений в рамках перехода на новую систему оплаты труда работников бюджетных учреждений области, учитывающую отраслевую специфику.
Следует отметить, что удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг будет во многом зависеть от обеспечения интеграции процессов оценки потребности в предоставлении государственных услуг, оценки качества предоставления государственных услуг, оценки деятельности бюджетных учреждений, формирования и исполнения государственных заданий на предоставление государственных услуг в систему среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
2.1.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка учета результатов мониторинга потребности в государственных услугах юридическим и физическим лицам при формировании проекта бюджета).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (отклонение потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам (по каждой из государственных услуг из утвержденного перечня), в том числе в стоимостном выражении, в последнем отчетном году не отличается более или менее чем на 15 процентов от фактически предоставленных данных услуг).
На первом этапе данного мероприятия планируется выполнение следующих работ:
разработка на основе анализа публичных обязательств области критериев выделения государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам в основных социальных отраслях (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальная политика, молодежная политика);
утверждение перечня (реестра) государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам, и порядка мониторинга потребности в государственных услугах, а также порядка осуществления стоимостной оценки данной потребности в основных социальных отраслях (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальная политика, молодежная политика);
утверждение порядка учета результатов мониторинга потребности в государственных услугах юридическим и физическим лицам при формировании проекта бюджета в основных социальных отраслях (образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальная политика, молодежная политика);
проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых государственных услугах юридическим и физическим лицам (отдельно по видам услуг, предоставляемым в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социальной политики и молодежной политики) и фактически предоставленных государственных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный и текущий финансовый год.
На втором этапе данного мероприятия планируется выполнение следующих работ:
проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых государственных услугах юридическим и физическим лицам (отдельно по видам услуг, предоставляемым в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социальной политики и молодежной политики) и фактически предоставленных государственных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в средствах массовой информации (далее - СМИ) и сети "Интернет" результатов сравнительной оценки потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам и фактически предоставленных услуг;
проведение оценки отклонения потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам (по каждой из государственных услуг из утвержденного перечня), в том числе в стоимостном выражении, за последний отчетный год в социально значимых отраслях.
2.1.4.Оценка рисков
Основной риск связан со значительными трудозатратами органов исполнительной власти, необходимыми для внедрения и сопровождения системы учета потребности.
Основной причиной данного риска является сложность создаваемой системы, которая должна позволять:
осуществлять планирование, учет и формирование отчетности в разрезе государственных услуг;
определять количество потенциальных и фактических получателей государственных услуг;
применять механизм финансового нормирования, необходимого для определения экономически обоснованных затрат, необходимых для оказания государственных услуг.
Существует также риск, заключающийся в том, что данные, оценка достоверности которых затруднена, будут использоваться в системе учета потребностей в качестве базовых показателей.
Минимизации рисков будут способствовать следующие мероприятия:
повышение достоверности статистических показателей;
встраивание мониторинга потребности в предоставлении государственных услуг в среднесрочный бюджетный процесс области;
автоматизация процессов планирования, учета и формирования отчетности в разрезе государственных услуг, а также мониторинга оценки потребности в предоставлении государственных услуг.
2.2.Мероприятие 2. Стандартизация государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам
2.2.1.Анализ исходного состояния
Инвентаризация действующего законодательства Оренбургской области на предмет наличия стандартов предоставления государственных услуг в социально значимых отраслях (образование, здравоохранение, культура, социальная политика, физическая культура и спорт, молодежная политика), устанавливающих требования к качеству их предоставления, показала, что на территории области отсутствует единая система соответствующих стандартов.
При осуществлении обслуживания потребителей соответствующие органы исполнительной власти руководствуются положениями федерального и областного законодательства, регламентирующими отдельные аспекты предоставления государственных услуг населению и юридическим лицам.
Основные недостатки существующей системы стандартизации государственных услуг в социально значимых отраслях заключаются в следующем:
отсутствует единый подход к систематизации требований к качеству предоставления государственных услуг;
нормативные документы, принятые на различных уровнях государственного управления и регламентирующие отдельные аспекты предоставления государственной услуги, в должной степени не систематизированы;
существует риск невыполнения определенных положений нормативных правовых актов, устанавливающих требования к отдельным аспектам предоставления государственной услуги, в связи с существующими бюджетными ограничениями;
использование существующих положений нормативных правовых актов, устанавливающих требования к качеству предоставления государственных услуг, затрудняет планирование бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг;
существует объективная сложность контроля исполнения существующего набора нормативных правовых актов, устанавливающих требования к качеству предоставления государственных услуг как со стороны потребителей, так и со стороны органов исполнительной власти области;
у работников бюджетных учреждений, предоставляющих государственные услуги, отсутствует четкое понимание требований, предъявляемых к качеству предоставления соответствующих государственных услуг;
затруднена возможность полноценного и доступного информирования потенциального потребителя государственной услуги.
Объективными причинами существующей ситуации являются следующие обстоятельства. На уровне федерального законодательства не определены единые механизмы, регулирующие требования к структуре и содержанию стандартов предоставления государственных услуг.
При этом федеральное законодательство создает определенные предпосылки к формированию на региональном уровне системы стандартов предоставления государственных услуг. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать региональные минимальные социальные стандарты в рамках осуществляемых полномочий.
Объективную сложность в реализации такого права представляет отсутствие четко сформулированных и формализованных объектов стандартизации - государственных услуг.
2.2.2.Концепция изменений
Стандарт предоставления государственной услуги должен стать одним из основных инструментов, систематизирующих требования к качеству предоставления государственных услуг. При этом данный инструмент должен позволить обеспечить переход к бюджетированию, ориентированному на результат, то есть осуществить переход от управления затратами к управлению результатами в рамках среднесрочного бюджетного процесса.
Прежде всего предстоит решить задачу разработки и утверждения единой структуры стандарта предоставления государственной услуги для всех социальных отраслей. В основу структуры стандарта должны быть положены принципы, позволяющие обеспечить решение следующих задач:
полноценное информирование потребителя государственной услуги об установленных требованиях к качеству предоставления государственной услуги;
обеспечение планирования деятельности органов исполнительной власти области путем соотнесения структуры и содержания стандарта со структурой и смысловым наполнением докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также ведомственных целевых программ органов исполнительной власти области;
обеспечение возможности использования стандарта для формирования структуры себестоимости государственной услуги для целей полноценного планирования бюджетных ассигнований;
осуществление возможности оценки эффективности деятельности поставщиков государственных услуг (как бюджетных, так и автономных учреждений);
осуществление оценки степени удовлетворенности потребителя качеством предоставляемых государственных услуг.
Таким образом, стандарт предоставления государственной услуги должен стать комплексным инструментом организации взаимодействия поставщика государственной услуги с ее потребителем, а также заказчика государственной услуги - субъекта бюджетного планирования с поставщиком государственной услуги - бюджетным или автономным учреждением.
Исходя из данного подхода, структура стандарта предоставления государственной услуги должна определять:
содержание государственной услуги;
правовые основы предоставления государственной услуги;
исполнителей государственной услуги;
получателей государственной услуги;
условия предоставления государственной услуги;
порядок предоставления государственной услуги;
основания и порядок получения услуги;
продолжительность предоставления государственной услуги;
основания для отказа в предоставлении государственной услуги;
права и обязанности получателей государственной услуги;
обязанности персонала, осуществляющего предоставление государственной услуги.
Другим основным элементом внедрения стандартов предоставления государственных услуг должна стать интегрированная в бюджетный процесс области система оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам утвержденным требованиям.
Основными элементами соответствующей системы мониторинга и оценки должны стать механизмы, позволяющие обеспечить оценку:
состояния материально-технической базы государственных учреждений области на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг;
информированности населения о принимаемых и действующих стандартах предоставления государственных услуг;
удовлетворенности потребителей государственных услуг качеством обслуживания;
информированности органов исполнительной власти о соблюдении стандартов предоставления государственных услуг.
В целом система мониторинга качества предоставления государственных услуг должна стать составной частью системы, позволяющей оценить вклад каждого органа исполнительной власти области в достижение целей и задач, определенных программой экономического и социального развития Оренбургской области.
2.2.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (проведение инвентаризации состояния материально-технической базы государственных учреждений области на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все предоставляемые государственные услуги юридическим и физическим лицам в социально значимых отраслях в текущем финансовом году имеют требования к качеству предоставления).
На первом этапе данного мероприятия планируется выполнение следующих работ:
проведение инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия установленных требований к качеству предоставления государственных услуг (данная работа будет осуществлена с использованием результатов работ, связанных с формированием перечня государственных услуг);
утверждение общих требований к стандартам предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам по перечню государственных услуг;
утверждение стандартов предоставления государственных услуг, устанавливающих требования к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам;
утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам утвержденным требованиям;
проведение инвентаризации состояния материально-технической базы государственных учреждений области на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг.
На втором этапе реализации Программы планируется выполнение следующих работ:
проведение инвентаризации состояния материально-технической базы государственных учреждений области на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг;
публикация в СМИ и сети "Интернет", а также в местах предоставления соответствующих услуг утвержденных требований к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам;
проведение оценки степени охвата государственных услуг, предоставляемых в текущем финансовом году юридическим и физическим лицам в соответствии с утвержденным перечнем, соответствующими стандартами предоставления государственных услуг.
2.2.4.Оценка рисков
Основные риски реализации предлагаемых изменений связаны:
с противодействием преобразованиям со стороны органов исполнительной власти;
низкой степенью практического применения разрабатываемых стандартов предоставления государственных услуг.
Основными причинами возникновения указанных рисков являются:
необходимость выполнения значительного объема работ, связанных с разработкой стандартов и последующим их применением, помимо реализации основных функций, закрепленных за органами исполнительной власти;
необходимость более четкого и недвусмысленного закрепления (в виде нормативных правовых актов области) обязательств перед потребителями государственных услуг.
Основными методами минимизации вышеуказанных рисков будут:
материальное стимулирование государственных служащих и работников бюджетных учреждений, занятых в разработке и внедрении стандартов предоставления государственных услуг;
разработка и применение механизмов, учитывающих качество предоставления государственных услуг, в рамках перехода на новые системы оплаты труда работников бюджетных учреждений;
обеспечение мер максимальной публичности стандартов предоставления государственных услуг, а также результатов их применения государственными учреждениями;
обеспечение внесения изменений в стандарты предоставления государственных услуг по результатам их практического применения;
повышение точности финансового планирования, а также выявление и устранение непроизводительных расходов, то есть расходов, не связанных с предоставлением государственных услуг;
максимальная увязка механизмов установления, применения и контроля за исполнением стандартов предоставления государственных услуг со среднесрочным бюджетным процессом области.
2.3.Мероприятие 3. Создание предпосылок для развития новых форм оказания государственных услуг юридическим и физическим лицам
2.3.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время предоставление значительной части государственных услуг населению области осуществляется государственными бюджетными учреждениями, подведомственными соответствующим отраслевым органам исполнительной власти области.
В связи с принятием на федеральном уровне законодательства об автономных учреждениях и нормативных правовых актов, регламентирующих порядок создания и функционирования автономных учреждений, в Оренбургской области была проделана существенная работа в направлении развития новых форм оказания государственных услуг юридическим и физическим лицам.
Так, было принято Постановление Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2007 года N 463-п "О порядке подготовки предложений о создании государственных автономных учреждений Оренбургской области путем изменения типа существующих государственных учреждений", устанавливающее основные требования к процессу создания автономных учреждений области путем изменения типа существующих бюджетных учреждений.
Данным Постановлением были установлены следующие показатели текущей деятельности, которые могут являться критериями для принятия решений о создании государственных автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений:
уровень доходов государственного учреждения от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности;
укомплектованность штата существующего государственного учреждения специалистами соответствующей квалификации;
достаточность имущества, планируемого к закреплению за автономным учреждением.
Причем основным принципом при принятии решения о создании автономного учреждения должно быть обеспечение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни.
В целях реализации положений Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2007 года N 463-п "О порядке подготовки предложений о создании государственных автономных учреждений Оренбургской области путем изменения типа существующих государственных учреждений" были также приняты:
Постановление Правительства Оренбургской области от 3 марта 2008 года N 88-п "Об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, и порядке финансового обеспечения выполнения задания учредителя";
Постановление Правительства Оренбургской области от 28 декабря 2007 года N 464-п "Об утверждении положения об осуществлении исполнительными органами государственной власти Оренбургской области функций и полномочий учредителя государственного автономного учреждения Оренбургской области";
Постановление Правительства Оренбургской области от 26 ноября 2007 года N 408-п "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества государственного автономного учреждения Оренбургской области".
В целях обеспечения системного и экономически обоснованного процесса создания автономных учреждений в Оренбургской области в течение 2008 года были проведены определенные мероприятия:
в сфере физической культуры и спорта были созданы два государственных автономных учреждения - государственное автономное учреждение Оренбургской области "Спортивно-оздоровительный центр "Ташла" и государственное автономное учреждение Оренбургской области "Спортивный комплекс "Олимпийский";
в сфере образования и культуры были предприняты меры по проведению подготовительных работ в данном направлении (организация семинаров-совещаний, обучение специалистов).
2.3.2.Концепция изменений
Достижение целей и решение задач, определенных программой экономического и социального развития Оренбургской области, может осуществляться различными способами:
путем повышения эффективности существующих бюджетных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, и оптимизации сети учреждений;
путем создания автономных учреждений или изменения типа существующих бюджетных учреждений;
путем создания на базе областного имущества предприятий организационно-правовой формы, отличной от государственных учреждений;
путем предоставления государственных услуг негосударственными организациями на основе государственного заказа.
Выбор оптимального способа достижения целей и задач возможен путем регулярной оценки:
эффективности существующей сети бюджетных учреждений, а также альтернативных возможностей предоставления государственных услуг;
стоимости платных услуг, сложившейся на региональном рынке у негосударственных поставщиков, на предмет ее соотносимости с себестоимостью государственных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями.
Оценка эффективности сети бюджетных учреждений должна осуществляться на основе формализованной методики, которая должна обеспечивать анализ следующих показателей деятельности бюджетного учреждения:
финансовых показателей;
производственных показателей;
социальных показателей.
При этом вышеуказанные показатели должны быть включены в государственные задания на предоставление государственных услуг. Данное решение позволит:
оценивать вклад каждого учреждения в решение социально важных задач, стоящих перед областью;
оценивать эффективность их деятельности;
интегрировать управление бюджетными учреждениями в бюджетный процесс области.
Основными критериями по принятию решения о создании или изменении типа существующего бюджетного учреждения в автономное учреждение могут являться:
отсутствие угрозы нарушения конституционных прав граждан;
наличие стандарта предоставления государственной услуги;
высокая доля доходов от платных услуг в общем объеме финансирования;
достаточность имущества, планируемого к закреплению за автономным учреждением;
наличие платежеспособного спроса на соответствующие государственные услуги со стороны потенциальных потребителей;
достаточность бюджетных средств для финансового обеспечения устанавливаемого государственного задания;
укомплектованность штата учреждения специалистами соответствующей квалификации;
отсутствие ограничений, определенных федеральными и областными нормативными правовыми актами, на предполагаемые к осуществлению автономным учреждением виды деятельности.
На базе соответствующих критериев необходимо провести работу по совершенствованию существующих нормативных правовых актов области, регулирующих порядок создания и функционирования государственных автономных учреждений.
Несмотря на декларируемую эффективность создания автономных учреждений, в том числе путем изменения типа существующих бюджетных учреждений, существует ряд ограничений (правового, политического и экономического характера), не позволяющих быстро и масштабно осуществить данный процесс.
Поэтому в 2008 - 2010 годах реализацию мероприятий по данному направлению предполагается осуществлять в рамках эксперимента. На данном этапе планируется:
критически оценить существующие подходы и практику деятельности областных автономных учреждений и внести необходимые изменения и дополнения в нормативные правовые акты области, регулирующие порядок создания и функционирования автономных учреждений;
оценить сложившуюся практику как на уровне других регионов, так и федеральном уровне, связанную с созданием автономных учреждений и обеспечением их деятельности.
Поскольку предоставление государственных услуг может осуществляться негосударственными организациями, в рамках реализации Программы будут определены критерии выделения государственных услуг (в области образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социальной политики и молодежной политики), которые могут предоставляться негосударственными организациями. На базе указанных критериев будет сформирована необходимая нормативно-правовая база, которая позволит обеспечить их системное применение на постоянной основе.
Также в данном направлении необходимо проводить анализ рынка негосударственных поставщиков, что позволит оценить эффективность возможного создания на базе имущества области организаций негосударственных организационно-правовых форм, предоставляющих государственные услуги юридическим и физическим лицам.
2.3.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений области).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" планируемых и фактических результатов изменения типа существующих бюджетных учреждений).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки возможности изменения типа существующих бюджетных учреждений на автономные и предоставления государственных услуг негосударственными организациями;
утверждение порядка оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений области;
утверждение плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих бюджетных учреждений области.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки возможности изменения типа существующих бюджетных учреждений на автономные и предоставления государственных услуг негосударственными организациями;
публикация в сети "Интернет" планируемых и фактических результатов изменения типа существующих бюджетных учреждений;
проведение оценки доли государственных услуг, предоставляемых организациями иных, за исключением бюджетных учреждений, организационно-правовых форм, в общем объеме предоставляемых соответствующих услуг.
2.3.4.Оценка рисков
Основные риски реализации предлагаемых изменений заключаются в возможном неприятии намеченных планов со стороны трудовых коллективов бюджетных учреждений, их руководителей и отраслевых ведомств.
Основными причинами могут стать:
обеспокоенность трудовых коллективов возможностью изменений условий труда и свойственной этому обстоятельству неопределенностью;
опасения отдельных руководителей бюджетных учреждений относительно повышения уровня самостоятельности, что в конечном счете может привести к изменению финансовых показателей деятельности учреждения;
обеспокоенность отраслевых ведомств относительно снижения уровня контроля за процессом предоставления государственных услуг.
Снижение уровня рисков возможно обеспечить за счет:
повышения степени контроля за соблюдением прав работников учреждений, определенных действующим законодательством;
принятия кадровых решений в отношении действующих руководителей бюджетных учреждений, направленных на повышение эффективности их деятельности и ответственности за конечный результат работы;
внедрения системы мотивации работников бюджетных учреждений.
2.4.Мероприятие 4. Формирование и реализация государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам
2.4.1.Анализ исходного состояния
Анализ практики, существующей в Оренбургской области, показывает, что при осуществлении управления деятельностью подведомственных бюджетных учреждений отраслевые органы исполнительной власти применяют следующие основные управленческие инструменты, предусмотренные бюджетным законодательством:
доведение лимитов бюджетных обязательств до подведомственных бюджетных учреждений;
организация работы подведомственных бюджетных учреждений со сметами.
При применении соответствующих управленческих инструментов главными распорядителями бюджетных средств используются следующие показатели деятельности бюджетных учреждений:
перечень категорий потребителей государственных услуг;
требования к квалификации производственного и управленческого персонала;
требования к порядку предоставления государственных услуг;
требования к качеству предоставления государственных услуг.
Но при этом данные механизмы управления деятельностью подведомственных учреждений не формализованы в виде единого документа - государственного задания на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам.
Полноценному внедрению инструмента формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг препятствует отсутствие:
сформированного перечня государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам;
систематизированных в виде стандартов требований к качеству предоставления государственных услуг;
четкой взаимосвязи инструментов производственного планирования и инструментов финансового планирования;
формализованного порядка определения потребности в предоставлении государственных услуг;
четкого определения калькуляционной единицы и механизма калькулирования ее себестоимости.
Эти обстоятельства не позволяют полноценно осуществлять планирование бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам.
Однако стоит отметить, что в связи с формированием механизмов создания и регулирования деятельности государственных автономных учреждений в Оренбургской области было принято Постановление Правительства Оренбургской области от 3 марта 2008 года N 88-п "Об условиях и порядке формирования задания учредителя для автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, и порядке финансового обеспечения выполнения задания учредителя".
Данное Постановление задает структуру государственного задания, порядок определения объемных показателей, а также порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания. Таким образом, в области имеются определенные предпосылки для внедрения инструмента государственных заданий при предоставлении государственных услуг бюджетными учреждениями.
Следует отметить, что актуальность инструмента формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг возрастает при внедрении программно-целевых методов управления на всех уровнях исполнительной власти области.
При этом взаимосвязь между субъектом и объектом управления на уровне отраслевого органа исполнительной власти и подведомственного учреждения построена достаточно жестко и структурированно, то есть орган исполнительной власти понимает специфику деятельности учреждений и достаточно эффективно осуществляет оперативное управление.
В то же время взаимосвязь между субъектом и объектом управления на уровне Правительства Оренбургской области и органа исполнительной власти построена недостаточно структурированно. В основе данной проблемы лежит то обстоятельство, что механизмы трансформации производственных показателей деятельности бюджетных учреждений в цели и задачи, стоящие как перед органом исполнительной власти, так и перед областью в целом, не формализованы.
2.4.2.Концепция изменений
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2009 года предоставление государственных услуг физическим и юридическим лицам должно осуществляться в соответствии с государственными заданиями. Формирование государственных заданий на предоставление государственных услуг в соответствии с нормами бюджетного законодательства должно осуществляться главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, в ведении которых находятся непосредственные поставщики государственных услуг.
Бюджетным кодексом Российской Федерации задаются требования к структуре и содержанию государственного задания, которое должно содержать:
выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного задания;
определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных услуг;
порядок оказания государственных услуг физическим и (или) юридическим лицам;
предельные цены (тарифы) на оплату государственных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе либо порядок их установления;
порядок контроля за исполнением государственного задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
требования к отчетности об исполнении государственного задания.
При этом сформированные государственные задания должны использоваться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на предоставление государственными учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных услуг.
Таким образом, начиная с 1 января 2009 года государственные задания будут являться основным инструментом планирования бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам, а также инструментом мониторинга эффективности деятельности поставщиков соответствующих государственных услуг.
Необходимо отметить, что в соответствии с утвержденным Министерством финансов Российской Федерации порядком составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений внедрение механизмов доведения до бюджетных учреждений государственных заданий предполагает повышение их финансовой самостоятельности.
В целях внедрения практики предоставления государственных услуг на основе государственных заданий на областном уровне необходимо:
разработать подходы к формированию государственных заданий поставщикам государственных услуг;
обеспечить взаимосвязь механизмов учета потребности в предоставлении государственных услуг, обеспечения выполнения требований к качеству предоставления государственных услуг и механизма формирования государственных заданий;
обеспечить взаимосвязь показателей формируемых государственных заданий с целями и задачами, стоящими перед главным распорядителем бюджетных средств;
разработать порядок финансового обеспечения выполнения государственных заданий, в том числе сформировать подходы к определению финансового норматива (структуры себестоимости) предоставления государственных услуг.
При внедрении механизмов формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг необходимо обеспечить его внедрение в среднесрочный бюджетный процесс области.
Следует также отметить, что объективное применение производственных показателей для подведомственных учреждений возможно только в случае полноценного внедрения следующих программно-целевых инструментов, охватывающих все уровни исполнительной власти:
докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти;
ведомственных и долгосрочных целевых программ.
2.4.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение порядка мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (80 процентов фактически предоставленных в соответствии с государственными заданиями государственных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный год соответствуют установленным требованиям к качеству предоставления услуг).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
утверждение порядка формирования главными распорядителями бюджетных средств государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам;
утверждение порядка мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки обеспеченности государственных услуг, входящих в установленный перечень, государственными заданиями;
публикация в сети "Интернет" результатов мониторинга и контроля за исполнением государственных заданий на предоставление государственных услуг юридическим и физическим лицам;
проведение оценки за последний отчетный год соответствия государственных услуг, предоставляемых в рамках государственных заданий, установленным требованиям к качеству.
2.4.4.Оценка рисков
Основной риск, связанный с внедрением инструментов государственного задания, заключается в том, что главные распорядители средств столкнутся с существенными затруднениями при переходе от финансирования поставщиков государственных услуг по смете к финансированию в разрезе государственных услуг.
Основными причинами возможных затруднений при внедрении инструмента государственных заданий являются:
необходимость четкой взаимоувязки механизмов учета потребности в предоставлении государственных услуг и контроля за выполнением требований к качеству их предоставления;
рост объемов трудозатрат на разработку качественных и реализуемых на практике государственных заданий;
отсутствие практики ведения управленческого учета.
Минимизации рисков будут способствовать:
комплексная автоматизация процессов учета потребности, мониторинга качества предоставления, а также формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг;
разработка методических рекомендаций по ведению управленческого учета у субъектов бюджетного планирования, включая методику калькулирования себестоимости оказания государственных услуг.
3.Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат
3.1.Мероприятие 5. Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ
3.1.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время в систему государственного управления Оренбургской области внедряется практика использования программно-целевых методов. Так, для обеспечения программного подхода к решению проблем, стоящих перед Оренбургской областью, Постановлением администрации Оренбургской области от 24 июля 2003 года N 140-п утверждена программа экономического и социального развития Оренбургской области на 2004 - 2010 годы.
Для обеспечения взаимоувязки программы экономического и социального развития области со структурой органов исполнительной власти и определения ответственных за достижение установленных целевых показателей были разработаны и утверждены следующие нормативные правовые акты:
Постановление Правительства Оренбургской области от 22 августа 2007 года N 299-п "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области", устанавливающее порядок разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;
Постановление Правительства Оренбургской области от 14 января 2008 года N 10-п "Об утверждении порядка ежегодной оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области", устанавливающее порядок ежегодной оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области;
Постановление Правительства Оренбургской области от 13 августа 2004 года N 166-п "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";
Постановление Правительства Оренбургской области от 15 февраля 2006 года N 44-п "Об утверждении положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования".
Применение данных инструментов на протяжении последних лет является несомненным прогрессом по внедрению программно-целевых методов управления на территории Оренбургской области. Однако, как показывает практика, системе программно-целевого управления в области присущи следующие недостатки:
степень интеграции механизмов составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности и областных целевых программ в бюджетный процесс, установленный на территории Оренбургской области, недостаточно формализована;
не всегда четко прослеживается связь целей и задач, закрепленных за органами исполнительной власти области, с конечными общественно значимыми результатами, определенными в программе экономического и социального развития области;
механизмы межведомственной и межуровневой координации, обеспечивающие комплексное достижение целей и задач, установленных в программе экономического и социального развития Оренбургской области, формализованы недостаточно;
не налажен учет показателей долгосрочных целевых программ при формировании докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
отсутствуют механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по целевым программам;
отсутствуют механизмы оценки бюджетной и социальной эффективности осуществляемых бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности в разрезе объектов.
Применяемые в настоящее время в деятельности органов исполнительной власти программно-целевые методы управления в основном нацелены на регламентацию взаимодействия на уровне Правительства Оренбургской области и органов исполнительной власти. Объективность данных инструментов снижается в связи с отсутствием:
механизмов первичного производственного планирования деятельности учреждений, подведомственных органам исполнительной власти, осуществляемого посредством формирования государственных заданий на предоставление государственных услуг;
механизмов внутриведомственной координации, осуществляемой путем формирования ведомственных целевых программ.
3.1.2.Концепция изменений
Общий подход к выстраиванию программно-целевых методов предполагает, что цели и задачи, определенные программой экономического и социального развития области, должны быть взаимоувязаны с целями и задачами органов исполнительной власти, установленными в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.
Иерархия инструментов программно-целевого управления представлена в схеме 1.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности, формируемые в рамках установленных процедур бюджетного процесса, являются базовым элементом, необходимым для внедрения программно-целевых методов в повседневную деятельность органов исполнительной власти Оренбургской области, и должны включать в себя как ведомственные, так и долгосрочные целевые программы.
Достижение целей и задач, стоящих перед органами исполнительной власти, должно осуществляться с применением механизма ведомственных и долгосрочных целевых программ.
Комплексное достижение целей социально-экономического развития Оренбургской области возможно осуществить только при обеспечении должного уровня межведомственной координации, а также при определении четкого набора показателей, закрепляемых за каждым органом исполнительной власти.
Основной акцент по данному направлению реформирования будет сделан на совершенствовании механизмов формирования долгосрочных целевых программ и заключается в следующем:
существующий механизм применения долгосрочных целевых программ будет трансформирован в создаваемую структуру программно-целевых подходов;
необходимо повысить степень интеграции долгосрочных целевых программ в процедуры среднесрочного бюджетного планирования;
необходимо определить роль и место ведомственных целевых программ в существующем механизме применения долгосрочных целевых программ;
в целях обеспечения применения показателей долгосрочных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также ведомственных целевых программ при формировании областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период необходимо исходя из представленной иерархии инструментов программно-целевого управления обеспечить их взаимоувязку с кодами бюджетной классификации;
необходимо установить требования к формулированию целей, задач и мероприятий долгосрочных целевых программ в рамках предлагаемой концепции изменений, а также определить подходы к обоснованию их финансирования;
необходимо внедрить механизмы конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств по долгосрочным целевым программам.
Механизм формирования, утверждения и исполнения ведомственных целевых программ должен занять центральное место в системе управления по результатам и обеспечивать:
переход от среднесрочных направлений деятельности, закрепляемых в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, к текущей деятельности органов исполнительной власти;
эффективное управление сетью подведомственных бюджетных учреждений;
взаимоувязку показателей текущей деятельности органов исполнительной власти с реестром расходных обязательств области;
эффективную внутриведомственную координацию.
Комплексная реализация вышеуказанных инструментов позволит органам исполнительной власти полноценно:
планировать показатели деятельности на среднесрочную и текущую перспективу;
обеспечить эффективную межведомственную, межуровневую и внутриведомственную координацию по достижению установленных целей и задач;
оценивать степень достижения результатов;
определять эффективность расходования бюджетных средств в рамках закрепленных полномочий.
Результаты оценки должны учитываться при составлении проекта бюджета Оренбургской области на очередной финансовый год и плановый период.
Положения об органах исполнительной власти должны быть привязаны к целям и задачам докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ, что позволит повысить персональную ответственность руководителей органов исполнительной власти, следствием чего станет:
повышение эффективности бюджетных расходов;
повышение вероятности достижения установленных целевых показателей.
В результате мероприятий, направленных на совершенствование процедур формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, будут обеспечены:
концентрация и использование бюджетных ресурсов, выделяемых на финансирование ведомственных и долгосрочных целевых программ, на достижение приоритетных целей и задач развития Оренбургской области;
сокращение бюджетных расходов на финансирование ведомственных и долгосрочных целевых программ, не соответствующих приоритетам социального и экономического развития Оренбургской области.
3.1.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и долгосрочных целевых программ, составляет не менее 50 процентов от общего объема непроцентных расходов областного бюджета).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития области на среднесрочную и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах;
утверждение порядка разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации ведомственных программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного их прекращения с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации;
совершенствование порядка разработки, реализации и мониторинга эффективности реализации долгосрочных целевых программ, а также совершенствование процедуры изменения (корректировки) или досрочного их прекращения с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации;
утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные и долгосрочные целевые программы (программные мероприятия).
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития области на среднесрочную и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих ведомственных и долгосрочных целевых программах;
публикация в сети "Интернет" ведомственных и долгосрочных целевых программ, отчетов о ходе их реализации и рейтинга их эффективности;
проведение оценки объема бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и долгосрочных целевых программ, в общем объеме непроцентных расходов областного бюджета.
3.1.4.Оценка рисков
Основные риски реализации предлагаемых изменений заключаются:
в недостатке информации для формирования полноценных ведомственных целевых программ;
сложности определения набора индикаторов оценки эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования, увязываемого с целями и задачами, стоящими перед областью;
недостаточной поддержке предлагаемых преобразований со стороны исполнительных органов власти области;
сложности отмены (приостановления действия) отдельных областных целевых программ в том случае, если они не будут соответствовать приоритетам социально-экономического развития и утвержденным регламентам реализации долгосрочных целевых программ.
Основные причины возникновения рисков связаны со следующими обстоятельствами:
внедрение программно-целевых методов существенно повышает ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за достижение установленных показателей деятельности;
существующие разрезы статистического и бюджетного учета не позволяют полноценно осуществлять выделение и контроль показателей, необходимых в рамках программно-целевых методов управления;
недостаточность навыков программно-целевого планирования у сотрудников органов исполнительной власти, осуществляющих формирование и мониторинг исполнения областных целевых программ.
Минимизации рисков будут способствовать следующие мероприятия:
повышение квалификации работников органов исполнительной власти, привлекаемых к формированию ведомственных и долгосрочных целевых программ, в области программно-целевых механизмов управления;
разработка механизмов мотивации работников органов исполнительной власти области, принимающих участие в подготовке и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ, а также внедрение новых систем оплаты труда в бюджетных учреждениях;
установление рекомендуемого унифицированного перечня показателей для использования при формировании ведомственных целевых программ;
увеличение периодичности мониторинга показателей эффективности реализации долгосрочных целевых программ и их соответствия приоритетам социально-экономического развития области;
внедрение в порядок формирования и оценки эффективности долгосрочных целевых программ, предусматривающих бюджетные инвестиции на осуществление капитальных вложений, механизмов оценки их бюджетной и социальной эффективности;
автоматизация процессов формирования и исполнения ведомственных и долгосрочных целевых программ, обеспечивающая увязку с бюджетным учетом.
3.2.Мероприятие 6. Внедрение среднесрочного финансового планирования
3.2.1.Анализ исходного состояния
Основу бюджетного процесса Оренбургской области определяет механизм перспективного финансового планирования, базой которого является среднесрочный финансовый план, составляемый ежегодно.
Так, в соответствии с положениями Закона Оренбургской области от 1 сентября 2005 года N 2552/463-III-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области" проект областного бюджета на очередной финансовый год составляется с одновременным формированием перспективного финансового плана области на очередной финансовый год и плановый период.
Для внедрения в практику среднесрочного горизонта планирования при подготовке бюджетных проектировок было принято Постановление Правительства Оренбургской области от 19 мая 2006 года N 170-п "О формировании, утверждении, применении и мониторинге применения перспективного финансового плана Оренбургской области и разработке проекта закона Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год".
Данный нормативный правовой акт с достаточной степенью эффективности определяет:
основные этапы подготовки среднесрочного (перспективного) финансового плана и органы исполнительной власти, ответственные за их реализацию;
механизмы интеграции основных программно-целевых инструментов в процесс формирования среднесрочного (перспективного) финансового плана;
механизм, обеспечивающий синхронизацию подготовки областного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного (перспективного) финансового плана.
Разработанные в 2006 и 2007 годах перспективные (среднесрочные) финансовые планы были утверждены следующими нормативными правовыми актами:
Постановлением Правительства Оренбургской области от 14 сентября 2006 года N 311-п "О перспективном финансовом плане Оренбургской области на 2007 - 2009 годы";
Постановлением Правительства Оренбургской области от 29 сентября 2007 года N 349-пп "О среднесрочном финансовом плане Оренбургской области на 2008 - 2010 годы".
В основу разрабатываемых среднесрочных финансовых планов были положены:
основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу;
основные экономические, социальные и бюджетные показатели Оренбургской области за отчетный финансовый год, текущий финансовый год, а также на очередной финансовый год и плановый период.
Разработанные среднесрочные финансовые планы на 2007 - 2009 годы и 2008 - 2010 годы позволили обеспечить:
комплексное прогнозирование финансовых последствий проводимых реформ, принимаемых программ и законов;
выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
мониторинг долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих превентивных мер;
своевременное информирование Законодательного Собрания Оренбургской области о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы.
В Оренбургской области ведется работа, направленная на повышение эффективности среднесрочного бюджетного планирования. Так, в 2008 году планируется перейти к формированию бюджета на три года, в связи с чем Правительством Оренбургской области разработан проект закона Оренбургской области "О бюджетном процессе в Оренбургской области".
Для конкретизации механизмов формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период Правительством Оренбургской области принято Постановление от 14 мая 2008 года N 198-п "О порядке составления проекта областного бюджета Оренбургской области на очередной финансовый год и плановый период". Данный нормативный правовой акт на основе процессного подхода осуществляет интеграцию положений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, и таких программно-целевых инструментов, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и долгосрочных целевых программ.
Для повышения точности планирования в Оренбургской области разработаны и утверждены следующие нормативные правовые акты, применение которых предусмотрено положением о формировании трехлетнего бюджета:
Постановление Правительства Оренбургской области от 20 июня 2008 года N 241-п "О сценарных условиях социально-экономического развития области на 2009 год и на период до 2011 года";
Постановление Правительства Оренбургской области от 23 сентября 2008 года N 354-пп "О прогнозе социально-экономического развития Оренбургской области на 2009 год и на период до 2011 года".
Реализации мероприятий, направленных на формирование и утверждение областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, будет способствовать наработанный Оренбургской областью опыт в сфере среднесрочного финансового планирования.
3.2.2.Концепция изменений
В основу механизма формирования бюджета на трехлетний период заложен широко известный в международной практике метод скользящей трехлетки, при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.
Таким образом, скользящая трехлетка обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, с другой - возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.
Основные направления совершенствования порядка формирования областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период будут заключаться в следующем:
учет долгосрочных приоритетов развития области во взаимосвязи с внедряемыми процедурами и инструментами бюджетного процесса;
создание условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области и повышение макроэкономической стабильности;
предсказуемость и преемственность бюджетной, налоговой и долговой политики при безусловном исполнении действующих и принимаемых обязательств области;
повышение качества бюджетного планирования, увеличение горизонта планирования, а также применение принципа скользящей трехлетки;
повышение роли программно-целевых методов при формировании объемно-структурных показателей областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
повышение объективности показателей трехлетнего бюджета за счет обеспечения его публичности, а также учета результатов обратной связи с общественностью.
Внедрение и постоянное применение механизма формирования трехлетних бюджетов позволит:
создать основы для внедрения долгосрочного бюджетного планирования, а также обеспечения преемственности бюджетной политики;
обеспечить на системной основе долгосрочную бюджетную сбалансированность;
повысить обоснованность принимаемых решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия.
3.2.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа скользящей трехлетки и порядка проведения публичных обсуждений).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (утверждение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
законодательное утверждение норм, устанавливающих необходимость формирования бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также проведения публичных слушаний;
утверждение порядка формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа скользящей трехлетки и порядка проведения публичных слушаний.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
публикация в сети "Интернет" материалов к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период одновременно с вносимым в Законодательное Собрание Оренбургской области проектом бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также материалов публичных слушаний и обсуждений;
утверждение проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
3.2.4.Оценка рисков
Основной риск реализации предлагаемых изменений заключается в нестабильности доходов и расходов областного и местных бюджетов, что может повлиять на качество финансового планирования на среднесрочную перспективу.
Основные причины возникновения рисков связаны со следующими обстоятельствами:
возможными изменениями бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, а также законодательства, определяющего разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
нестабильностью финансовой системы страны, в основе которой лежит кризис ликвидности значительного числа хозяйствующих субъектов, в том числе осуществляющих банковскую деятельность;
недостаточным уровнем применения программно-целевых методов бюджетного планирования как на областном, так и на муниципальном уровне;
значительными различиями в социально-экономическом положении муниципальных образований.
Минимизации рисков будут способствовать следующие мероприятия:
разработка и внедрение индикаторов, позволяющих оценить качество финансового планирования, на основе которых будут разработаны мероприятия, направленные на совершенствование применяемых методов планирования;
повышение степени прогнозируемости деятельности муниципальных образований за счет внедрения механизмов формирования трехлетних бюджетов на местном уровне;
автоматизация процедур формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
3.3.Мероприятие 7. Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований
3.3.1.Анализ исходного состояния
В целях повышения эффективности бюджетного планирования, а также обеспечения полноты финансового обеспечения закрепленных за областью полномочий в Оренбургской области с 2005 года проведена значительная работа по обеспечению практического применения реестра расходных обязательств.
Так, формирование реестра расходных обязательств Оренбургской области до 2008 года осуществлялось в соответствии с Постановлением администрации Оренбургской области от 30 августа 2005 года N 248-п "О порядке ведения реестра расходных обязательств Оренбургской области".
В связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятием приказа Министерства финансов Российской Федерации от 7 сентября 2007 года N 76н "О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации" принято Постановление Правительства Оренбургской области от 6 февраля 2008 года N 48-п "О порядке ведения реестра расходных обязательств Оренбургской области", которым утвержден новый порядок ведения реестра расходных обязательств Оренбургской области.
Реестры расходных обязательств муниципальных образований представляются соответствующими финансовыми органами в министерство финансов Оренбургской области в порядке, утвержденном приказом министерства Оренбургской области от 28 ноября 2007 года N 59 "О порядке представления реестров расходных обязательств муниципальных районов (городских округов) Оренбургской области и сводов реестров расходных обязательств поселений, входящих в состав муниципального района Оренбургской области", до 10 июня текущего финансового года и 25 января очередного финансового года.
С 2008 года осуществляется группировка расходных обязательств по действующим и принимаемым обязательствам, а также по видам обязательств в зависимости от бюджетных ассигнований, планируемых на их исполнение.
Существующему механизму формирования реестра расходных обязательств области присущи следующие недостатки:
нормативно-правовое регулирование расходных обязательств в большинстве случаев не позволяет оценить объемы бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств;
недостаточная включенность существующих подходов к формированию реестра расходных обязательств в программно-целевые методы управления бюджетным процессом, внедряемые в настоящее время;
отсутствие формализованных механизмов расчета бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
отсутствие механизмов конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств.
3.3.2.Концепция изменений
В сфере формирования реестра расходных обязательств области первоочередными задачами являются:
адаптация подходов к формированию реестра расходных обязательств в программно-целевые методы управления бюджетным процессом;
внедрение механизмов регулярной инвентаризации реестров расходных обязательств области и муниципальных образований на предмет обеспеченности нормативно-правовым регулированием расходных полномочий;
утверждение формализованного порядка раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств;
установление порядка объективного расчета объемов расходов областного бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств.
При реализации данного мероприятия будут применяться следующие подходы. Первый подход заключается в обеспечении приоритета нормативного метода формирования объемов бюджетных ассигнований, предполагающего расчет полной или производственной себестоимости реализуемых органами исполнительной власти функций, в том числе предоставление государственных услуг. Данный подход предполагает линейно-функциональную модель взаимодействия субъектов бюджетного планирования, осуществляющих реализацию соответствующих функций, по отношению к высшему органу исполнительной власти Оренбургской области.
Второй подход заключается в обеспечении приоритета программно-целевого метода формирования бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования, предполагающего повышение самостоятельности органов исполнительной власти, осуществляющих реализацию соответствующих функций, в определении путей достижения установленных целей. Данный подход предполагает дивизиональную модель взаимодействия субъектов бюджетного планирования, осуществляющих реализацию соответствующих функций, по отношению к высшему органу исполнительной власти региона.
Исходя из принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, при реализации мероприятий по данному направлению наиболее предпочтительным представляется использование комбинированного метода, позволяющего дифференцированно учитывать вышеуказанные подходы.
Реализация программно-целевых подходов при формировании реестров расходных обязательств позволит:
создать эффективную базу для достижения целей и задач, стоящих перед областью;
упорядочить нормативные правовые акты, обеспечивающие нормативно-правовое регулирование расходных обязательств как на областном, так и муниципальном уровне;
оценить объемы как действующих, так и принимаемых обязательств, а также обеспечить конкурсное распределение бюджета принимаемых обязательств.
3.3.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" реестра расходных обязательств области и консолидированного реестра расходных обязательств муниципальных образований, нормативных правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из областного бюджета).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации расходных обязательств области с точки зрения наличия нормативно-правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за последний отчетный и текущий финансовый год;
проведение оценки величины расходов бюджета Оренбургской области, которые регулируются нормативными правовыми актами Оренбургской области, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств;
проведение инвентаризации расходных обязательств муниципальных образований Оренбургской области с точки зрения наличия нормативно-правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за текущий финансовый год;
разработка по результатам инвентаризации типового комплекта муниципальных правовых актов по расходным обязательствам муниципальных образований, не обеспеченным нормативно-правовым регулированием;
разработка порядка калькулирования себестоимости осуществления функций, связанных в том числе с предоставлением государственных услуг;
утверждение формализованного порядка планирования бюджетных ассигнований из областного бюджета (раздельно по действующим и принимаемым обязательствам) с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств), а также результатов (непосредственных и конечных) использования бюджетных ассигнований;
утверждение порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации расходных обязательств области с точки зрения наличия нормативно-правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за последний отчетный и текущий финансовый год;
проведение оценки величины расходов бюджета Оренбургской области, которые регулируются нормативными правовыми актами Оренбургской области, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств;
проведение инвентаризации расходных обязательств муниципальных образований Оренбургской области с точки зрения наличия нормативно-правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов за текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" реестра расходных обязательств Оренбургской области и свода реестров расходных обязательств муниципальных образований, нормативных правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из областного бюджета;
проведение оценки степени обеспеченности расходных обязательств области нормативными правовыми актами области, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.
3.3.4.Оценка рисков
Основные риски реализации предлагаемых изменений заключаются:
в кардинальном изменении на федеральном уровне законодательства, определяющего перечень полномочий, закрепляемых для реализации за субъектами Российской Федерации;
существенном изменении подходов Министерства финансов Российской Федерации к процедурам формирования реестров расходных обязательств на региональном и муниципальном уровне;
сохранении недостаточного качества реестров расходных обязательств на уровне муниципальных образований.
Основные причины возникновения рисков связаны со следующими обстоятельствами:
несовершенство структуры расходных обязательств, закрепленных законодательно за субъектами Российской Федерации на федеральном уровне, связанное с частичным дублированием соответствующих полномочий;
недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих, задействованных в формировании реестра расходных обязательств;
недостаточный уровень нормативно-правового регулирования и автоматизации процессов формирования реестров расходных обязательств на муниципальном уровне.
Минимизации рисков будут способствовать следующие мероприятия:
постоянный мониторинг изменений федерального законодательства, определяющего перечень полномочий, закрепляемых за субъектами Российской Федерации, а также подходов Министерства финансов Российской Федерации к формированию реестров расходных обязательств на региональном и местном уровне;
повышение квалификации муниципальных служащих, задействованных в формировании реестра расходных обязательств, а также увеличение степени автоматизации процессов формирования реестров расходных обязательств на муниципальном уровне.
4.Межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами
4.1.Мероприятие 8. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи
4.1.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время в Оренбургской области проводится комплексная работа, направленная на повышение уровня социально-экономического развития муниципальных образований.
Так, при Правительстве Оренбургской области создана постоянно действующая рабочая группа по рассмотрению и координации показателей прогнозов социально-экономического развития территорий (Постановление Правительства Оренбургской области от 26 июня 2006 года N 218-п "О создании постоянно действующей рабочей группы по рассмотрению и координации показателей прогноза социально-экономического развития территорий").
Прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований на плановый год и среднесрочный период ежегодно рассматриваются рабочей группой и в последующем используются для определения финансового, налогового потенциала территорий и расчета финансовой помощи из областного бюджета.
Используя анализ социально-экономического положения муниципальных образований, министерство финансов Оренбургской области производит оценку дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей муниципалитетов, равномерности распределения налоговой базы по территории региона для построения наиболее эффективной системы межбюджетных отношений в области.
Кроме того, для повышения координации действий и сбалансированности прогнозирования разработана концепция социально-экономического развития Оренбургской области на период до 2030 года. Данная программа содержит анализ существующего социально-экономического положения муниципальных образований области и направлена на создание условий, способствующих повышению уровня жизни населения и повышению эффективности управления государственной собственностью и финансами.
Взаимоотношения между органами государственной власти Оренбургской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской области по вопросам межбюджетных отношений регулируются Законом Оренбургской области от 30 ноября 2005 года N 2738/499-III-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области".
В соответствии с данным Законом межбюджетные трансферты из областного бюджета местным бюджетам предоставляются в форме:
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, образующих областной Фонд финансовой поддержки поселений;
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, образующих областной Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
субсидий, образующих областной Фонд софинансирования расходов;
субвенций, образующих областной Фонд компенсаций;
иных межбюджетных трансфертов из областного бюджета.
Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется в соответствии с утвержденными методиками, срок действия которых не ограничен.
Однако следует отметить, что систематическая оценка уровня фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также анализ ее отклонений от расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой при распределении соответствующих дотаций, не проводятся.
Повышению эффективности финансовой помощи, предоставляемой муниципальным образованиям за счет средств областного бюджета, препятствует отсутствие формализованной методики распределения субсидий на софинансирование расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом соблюдения требований к результатам расходования данных средств, а также условий их предоставления.
4.1.2.Концепция изменений
Целью данного этапа реформирования являются повышение объективности системы перераспределения бюджетных средств между муниципальными образованиями Оренбургской области и стабилизация их финансового положения при сохранении стимулов для органов местного самоуправления к проведению высокоэффективной бюджетной политики.
В целях повышения эффективности процесса предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований необходимо:
на основе проведенного анализа сформировать подходы к эффективной организации распределения субсидий между муниципальными образованиями области;
разработать при необходимости новые нормативные правовые акты области, регулирующие соответствующие вопросы межбюджетных отношений, либо внести изменения в действующее законодательство области;
обеспечить публичность процесса формирования и распределения финансовой помощи между муниципальными образованиями области, при необходимости провести ряд совместных мероприятий с представителями местных администраций по вопросам распределения финансовой помощи.
4.1.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методик распределения субсидий из Фонда софинансирования расходов, в рамках которых производится перераспределение средств, с учетом соблюдения требований к результатам расходования данных средств, а также условий их предоставления).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (отклонение фактической бюджетной обеспеченности за отчетный год муниципального района (городского округа), имеющего самый низкий уровень бюджетной обеспеченности, и муниципального района (городского округа), имеющего самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, составляет не более 2 раз).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки уровня фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований и анализа ее отклонений от расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой при распределении дотаций на выравнивание, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;
утверждение методики распределения субсидий из Фонда софинансирования расходов, в рамках которой производится перераспределение средств, с учетом соблюдения требований к результатам расходования данных средств, а также порядка их предоставления.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки уровня фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований и анализа ее отклонений от расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой при распределении дотаций на выравнивание, за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" методик, расчетов и результатов распределения и предоставления межбюджетных трансфертов;
проведение оценки отклонения фактической бюджетной обеспеченности за отчетный год муниципального района (городского округа), имеющего самый низкий уровень бюджетной обеспеченности, и муниципального района (городского округа), имеющего самый высокий уровень бюджетной обеспеченности.
4.1.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются:
сопротивление нововведениям со стороны органов местного самоуправления;
недостаточная достоверность данных муниципальной статистики;
увеличение трудоемкости проведения всех необходимых расчетов для распределения финансовой помощи в соответствии с новыми методиками.
Минимизации соответствующих рисков будут способствовать:
проведение разъяснительной работы с представителями муниципальных образований области;
повышение надежности данных муниципальной статистики, а также автоматизация процесса проведения необходимых расчетов.
4.2.Мероприятие 9. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам
4.2.1.Анализ исходного состояния
Предоставление в 2005 - 2007 годах муниципальным образованиям бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникших в ходе исполнения их бюджетов, производилось в соответствии с законами Оренбургской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.
Порядок и условия предоставления бюджетных кредитов органам местного самоуправления регламентировались Постановлением администрации Оренбургской области от 14 марта 2005 года N 65-п "О порядке и условиях предоставления из областного бюджета муниципальным образованиям области бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов".
При этом предоставление бюджетных кредитов производилось на основании обращений администраций муниципальных образований исходя из анализа расчета для его предоставления и источников его погашения.
Так, за период 2005 - 2007 годов из областного бюджета было предоставлено муниципальным районам (городским округам) бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов на общую сумму 33,2 млн. рублей, в том числе в 2005 году - 24 млн. рублей, в 2006 году - 4,2 млн. рублей и в 2007 году - 5 млн. рублей.
Возврат выданных бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов производился в течение финансового года своевременно и в полном объеме. Сумма уплаченных процентов за пользование бюджетными кредитами, предоставленными муниципальным образованиям из областного бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, составила в 2005 году - 352,2 тыс. рублей, в 2006 году - 81,5 тыс. рублей и в 2007 году - 46,2 тыс. рублей.
В связи с внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменениями и в целях финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) принято Постановление Правительства Оренбургской области от 3 марта 2008 года N 91-п, в котором определен порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, выделенных муниципальным районам (городским округам) Оренбургской области для покрытия временных кассовых разрывов.
Данным Постановлением утверждена методика определения объема временного кассового разрыва и определен механизм реструктуризации долгового обязательства муниципального образования перед областным бюджетом по выданным бюджетным кредитам.
Во исполнение указанного Постановления Правительства Оренбургской области подписан приказ министерства финансов Оренбургской области от 19 мая 2008 года N 27 "Об организации работы по предоставлению, использованию и возврату бюджетных кредитов, выделенных муниципальным районам (городским округам) Оренбургской области для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения их бюджетов".
Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 ноября 2007 года N 104н подписан приказ министерства финансов Оренбургской области от 14 мая 2008 года N 25 "О порядке взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из областного бюджета", определяющий правила взыскания министерством финансов Оренбургской области остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, предоставленных муниципальным районам, городским округам из областного бюджета.
В связи с повышением бюджетной обеспеченности муниципальных образований области и повышением качества финансового планирования на местном уровне в первом полугодии 2008 года бюджетные кредиты муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета не предоставлялись.
4.2.2.Концепция изменений
В настоящее время в Оренбургской области сформирована нормативно-правовая база, регулирующая порядок предоставления бюджетных кредитов муниципальным районам (городским округам) на покрытие временных кассовых разрывов. Нормативными правовыми актами области установлены:
методика определения объема кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета муниципального района (городского округа);
запрет на предоставление бюджетного кредита при наличии существующей просроченной задолженности по предоставленным ранее кредитам;
порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, предоставленных муниципальным районам, городским округам из областного бюджета.
Таким образом, в Оренбургской области сформированы и формализованы в виде нормативных правовых актов механизмы предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам.
В соответствии с этим по данному направлению реформирования планируется осуществление мероприятий, нацеленных на повышение ликвидности местных бюджетов. Так, предполагается сформировать пакет модельных муниципальных правовых актов и методических указаний, нацеленных на повышение эффективности управления муниципальным долгом и увеличение ликвидности бюджетов муниципальных образований.
Также в целях повышения публичности системы управления областными финансами будет сформирован механизм публикации в сети "Интернет" на периодической основе данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно.
4.2.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (отсутствие просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникших в ходе исполнения бюджетов за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно;
разработка пакета модельных муниципальных правовых актов и методических указаний, нацеленных на повышение эффективности управления муниципальным долгом и увеличение ликвидности бюджетов муниципальных образований.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям, возникших в ходе исполнения бюджетов за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований помесячно;
осуществление мониторинга просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам.
4.2.4.Оценка рисков
Основным риском реализации данного направления Программы является низкое качество планирования временных кассовых разрывов на уровне муниципальных образований.
Минимизации соответствующего риска будут способствовать проведение обучающих семинаров с представителями финансовых органов муниципальных образований области, а также разработка методических материалов по данному вопросу.
4.3.Мероприятие 10. Стимулирование реформирования муниципальных финансов
4.3.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время стимулирование реформирования муниципальных финансов осуществляется посредством распределения средств из областного фонда реформирования муниципальных финансов в соответствии с Законом Оренбургской области от 9 марта 2007 года N 1018/229-IV-ОЗ "Об областном фонде реформирования муниципальных финансов".
На основании данного Закона средства Фонда реформирования муниципальных финансов распределяются по пяти направлениям:
первая часть Фонда (20 процентов средств) направлена на поощрение тех муниципальных образований, с территории которых поступление налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет области превышает суммы, поступившие в доход консолидированного бюджета области в прошедшем году;
вторая часть Фонда (25 процентов средств) направлена на поощрение муниципальных образований, активно проводящих политику по росту налогооблагаемой базы на своей территории;
третья часть Фонда (20 процентов средств) направлена на поощрение муниципальных образований, осуществляющих взвешенную долговую политику;
четвертая часть Фонда (10 процентов средств) направлена на поощрение муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации сети бюджетных учреждений;
пятая часть Фонда (25 процентов средств) направлена на стимулирование муниципальных образований, активно участвующих в развитии агропромышленного комплекса.
В соответствии с этим в областном бюджете на 2008 год предусмотрены субсидии на реформирование муниципальных финансов в размере 70 млн. рублей.
Недостатком существующей системы является то, что действующий механизм предполагает стимулирование муниципальных образований по факту достижения целевых показателей, которые носят во многом ситуационный характер.
4.3.2.Концепция изменений
В целях достижения стратегической цели по содействию территориальному развитию области необходимо обеспечить в том числе и высокое качество управления муниципальными финансами. Для решения данной задачи необходимо сформировать на областном уровне соответствующие механизмы, которые стимулировали бы муниципальные образования к проведению структурных реформ, нацеленных на внедрение передовой практики управления муниципальными финансами.
Стимулирование муниципальных образований к реформированию муниципальных финансов возможно путем конкурсного распределения соответствующих целевых субсидий из областного бюджета. При формировании механизмов конкурсного распределения средств на реформирование муниципальных финансов необходимо исходить из предпосылки, что реформирование должно осуществляться программно-целевым методом.
Соответствующие программы реформирования муниципальных финансов должны включать в себя:
обоснование необходимости реформирования;
структуру целей и задач реформирования;
обоснование программных мероприятий;
механизмы финансирования мероприятий реформирования и управления программой реформирования;
перечень мероприятий с указанием конкретных ответственных исполнителей и результатов осуществляемых действий.
Механизм распределения субсидий из областного бюджета должен быть основан на оценке программ реформирования муниципальных образований, претендующих на получение субсидий. В этих целях необходимо разработать порядок оценки заявок муниципальных образований, распределения субсидий, а также контроля за реализацией программ реформирования муниципальных финансов.
Для поддержки проведения реформ на муниципальном уровне требуется обеспечить им необходимую информационно-методическую поддержку по реализации соответствующих программ реформирования.
Следует отметить, что распределение субсидий из областного бюджета на реформирование муниципальных финансов является одним из механизмов стимулирования муниципальных образований области к повышению качества управления местными финансами наряду с распределением субсидий по результатам проводимого мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Однако в целях стимулирования муниципальных образований к проведению комплексных преобразований программно-целевой метод распределения субсидий является наиболее приемлемым, так как обеспечивает:
распределение субсидий на основании комплексного анализа планируемых результатов и текущего состояния;
непосредственную взаимосвязь выделяемых субсидий с конкретными направлениями реформирования и их результатами;
возможность контролировать и объективно оценивать процесс реформирования муниципальных финансов.
4.3.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение в областном бюджете субсидий на реформирование муниципальных финансов в размере не менее 15 процентов от общего объема расходов на реализацию Программы).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" нормативных правовых актов, регулирующих процедуру отбора муниципальных образований и условий предоставления субсидий на реформирование муниципальных финансов, результатов отбора и отчетов о реализации соответствующих программ реформирования муниципальных финансов, а также методических рекомендаций и модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований, необходимых для реализации программ реформирования).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
анализ по муниципальным образованиям использования в текущем финансовом году инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (наличие среднесрочного финансового плана или бюджета на очередной финансовый год и плановый период, ведомственных и долгосрочных целевых программ, реестров расходных обязательств);
утверждение положения о предоставлении на конкурсной основе субсидий на реформирование муниципальных финансов на условиях софинансирования за счет бюджетов муниципальных образований в размере не менее 20 процентов, разработка методических рекомендаций и модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований, необходимых для реализации программ реформирования;
утверждение в областном бюджете субсидий на реформирование муниципальных финансов в размере не менее 15 процентов от общего объема расходов на реализацию Программы.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
анализ по муниципальным образованиям использования в текущем финансовом году инструментов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат (наличие среднесрочного финансового плана или бюджета на очередной финансовый год и плановый период, ведомственных и долгосрочных целевых программ, реестров расходных обязательств);
публикация в сети "Интернет" нормативных правовых актов, регулирующих процедуру отбора муниципальных образований и условий предоставления субсидий на реформирование муниципальных финансов, результатов отбора и отчетов о реализации соответствующих программ реформирования муниципальных финансов, а также методических рекомендаций и модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований, необходимых для реализации программ реформирования;
проведение анализа на предмет наличия сформированных муниципальными образованиями - получателями субсидий на реформирование муниципальных финансов трехлетнего бюджета на очередной финансовый год и плановый период, состоящего не менее чем на 30 процентов из расходов на реализацию ведомственных и долгосрочных целевых программ.
4.3.4.Оценка рисков
Основными рисками при реализации данного мероприятия Программы являются:
низкая заинтересованность муниципальных образований в реформировании системы управления муниципальными финансами;
недостаточная профессиональная подготовка специалистов финансовых органов муниципальных образований, а также отсутствие необходимой методологической и информационной поддержки.
Основной причиной данного риска являются новизна и большая трудоемкость процессов подготовки и реализации программ реформирования муниципальных финансов.
Минимизации данных рисков будут способствовать:
проведение разъяснительной работы с представителями муниципальных образований области по поводу проведения реформ и внедрения передовых практик управления муниципальными финансами;
увеличение штатной численности структурного подразделения министерства финансов Оренбургской области, отвечающего за реформирование финансов;
организация методической и информационной поддержки муниципальных образований по вопросам реформирования, разработка модельных муниципальных актов, методических рекомендаций.
4.4.Мероприятие 11. Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований
4.4.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время министерство финансов Оренбургской области осуществляет мероприятия по контролю за выполнением муниципальными образованиями области требований действующего бюджетного законодательства.
Исходными данными для проведения соответствующего контроля в данном случае являются утвержденные решения представительных органов власти о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.
Главной целью проведения такого контроля за выполнением муниципальными образованиями области требований действующего бюджетного законодательства является определение их правомочности на получение межбюджетных трансфертов из областного бюджета.
4.4.2.Концепция изменений
Целью данного мероприятия является повышение эффективности формирования финансовых взаимоотношений бюджета Оренбургской области с бюджетами муниципальных образований за счет систематизации, обработки и публикации сведений, характеризующих финансовое и экономическое состояние муниципальных образований, определяющих уровень качества управления их бюджетами, а также применение результатов мониторинга для стимулирования наиболее успешных технологий управления финансами в муниципалитетах.
В целях реализации мероприятий реформирования по данному направлению необходимо:
сформировать подходы к определению перечня индикаторов, которые могут быть применены при оценке качества управления муниципальными финансами;
формализовать соответствующий перечень индикаторов в виде нормативного правового акта Оренбургской области, закрепив также методику их расчета и порядок формирования первичной информации для проведения необходимых вычислений;
обеспечить публичность получаемых результатов оценки качества управления муниципальными финансами области, а также организовать проведение разъяснительной работы с муниципальными образованиями по возникшим вопросам;
интегрировать процесс оценки качества управления муниципальными финансами в механизм распределения средств из Фонда софинансирования расходов.
4.4.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в составе общей ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (увеличение за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, за последний отчетный год;
утверждение методики балльной оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований;
утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в составе общей ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, за последний отчетный год;
публикация в сети "Интернет" рейтинга и результатов оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, а также ежегодной оценки деятельности органов местного самоуправления;
проведение оценки динамики за последний отчетный год средней по муниципальным образованиям оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований в сравнении с предыдущим финансовым годом.
4.4.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются трудоемкость процесса проведения оценки, а также недостаточный уровень заинтересованности муниципальных образований в осуществлении объективной оценки.
Основными причинами данного риска являются новизна данного мероприятия и недостаточная статистическая база для обеспечения механизма оценки необходимой первичной информацией.
Минимизации соответствующих рисков будут способствовать:
повышение заинтересованности муниципальных образований в улучшении качества управления финансами путем распределения соответствующих стимулирующих выплат по результатам оценки;
повышение надежности данных муниципальной статистики, а также автоматизация процесса проведения оценки.
5.Повышение качества финансового менеджмента
5.1.Мероприятие 12. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета
5.1.1.Анализ исходного состояния
В настоящее время в Оренбургской области оценка деятельности главных распорядителей средств областного бюджета проводится в разрезе показателей, установленных Постановлением Правительства Оренбургской области от 6 августа 2007 года N 278-п "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти Оренбургской области".
Установленные показатели позволяют обеспечить комплексный подход к оценке эффективности реализации органами исполнительной власти полномочий, закрепленных за областью действующим федеральным законодательством. В основу применяемых показателей положены показатели, установленные Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
Министерство экономического развития и торговли Оренбургской области ежегодно до 10 апреля года, следующего за отчетным, представляет Губернатору Оренбургской области сводный доклад о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Оренбургской области, сформированный на основе поступившей от соответствующих органов исполнительной власти информации в разрезе показателей.
Соответствующая система оценки позволяет оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти области в установленной сфере деятельности, а также закрепить ответственность соответствующих органов исполнительной власти за достижение определенных целевых показателей.
Однако в целях повышения эффективности управления системой региональных финансов необходимо сформировать механизм оценки деятельности главных распорядителей средств областного бюджета при осуществлении ими совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль).
В рамках реализации мероприятий Программы необходимо разработать подходы к проведению оценки качества финансового менеджмента, сформировать систему показателей для проведения соответствующей оценки.
5.1.2.Концепция изменений
В целях усиления ответственности органов исполнительной власти области за результаты своей деятельности, а также стимулирования к эффективному финансовому менеджменту необходимо сформировать соответствующие механизмы мониторинга и оценки их деятельности.
Для решения данной задачи необходимо:
сформировать систему комплексных и разносторонних показателей, по которым с высокой степенью объективности будет оцениваться деятельность главных распорядителей средств областного бюджета;
разработать порядок проведения оценки деятельности главных распорядителей средств областного бюджета, установить периодичность такой оценки;
разработать механизмы стимулирования руководителей и специалистов главных распорядителей средств областного бюджета к эффективной и результативной деятельности, основанные на результатах проводимой оценки.
Предполагается, что в основу системы показателей, характеризующих эффективность деятельности главных распорядителей средств областного бюджета, будут заложены следующие направления деятельности, результаты которых возможно оценить:
предоставление (организация предоставления) государственных услуг юридическим и физическим лицам;
деятельность по реализации мероприятий ведомственных и долгосрочных целевых программ, достижение целей и задач докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
разработка нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, а также нацеленных на повышение качества финансового менеджмента;
участие в процессе составления проекта областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
исполнение областного бюджета по доходам и расходам.
Основная сложность в реализации данного направления реформирования заключается в выборе системы показателей, по которым будет проводиться оценка, а также в установлении периодичности проведения соответствующей оценки.
При разработке системы показателей будут рассмотрены следующие варианты:
установление единой системы показателей для всех главных распорядителей средств областного бюджета;
разработка детализированных схем оценки для каждого главного распорядителя средств областного бюджета.
Преимуществом второго варианта перед первым является то, что в таком случае деятельность главного распорядителя средств областного бюджета будет оценена максимально объективно и полно. Однако такая процедура потребует затрат большого количества времени и трудовых ресурсов. Более того, результаты проведенной оценки будут мало сопоставимы между различными главными распорядителями средств областного бюджета. Таким образом, проведение оценки на основании единой системы критериев является наиболее оптимальным.
При выборе периодичности проведения оценки наиболее оптимальным представляется вариант годовой периодичности. Это связано в первую очередь со значительной трудоемкостью процесса сбора и обработки информации, необходимой для проведения оценки. Также годовая периодичность наиболее оптимальна в силу того, что по ряду оцениваемых показателей (участие в подготовке проекта бюджета, разработка нормативных правовых актов, достижение целей и задач докладов о результатах и основных направлениях деятельности) есть возможность адекватно оценивать результаты только с годовой периодичностью.
5.1.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств областного бюджета).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (увеличение за последний отчетный год средней по главным распорядителям средств областного бюджета оценки качества финансового менеджмента в сравнении с предыдущим отчетным годом).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки показателей, характеризующих качество финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, за последний отчетный год;
утверждение методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;
разработка методических рекомендаций, модельных нормативных правовых актов, необходимых для повышения качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;
утверждение порядка применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета при оценке деятельности и премирования на ее основе руководителей соответствующих главных распорядителей средств областного бюджета.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки показателей, характеризующих качество финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, за последний отчетный год;
публикация в сети "Интернет" рейтинга и результатов оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета, а также ежегодной оценки деятельности руководителей соответствующих главных распорядителей средств областного бюджета;
проведение оценки динамики за последний отчетный год средней по главным распорядителям средств областного бюджета оценки качества финансового менеджмента в сравнении с предыдущим отчетным годом.
5.1.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного мероприятия Программы являются:
сопротивление нововведениям со стороны главных распорядителей средств областного бюджета;
формальный подход к проведению оценки;
возможная необъективность оценки по единой системе критериев из-за существенных различий в специфике деятельности различных главных распорядителей средств областного бюджета;
негативное отношение и беспокойство относительно нововведений работников категории руководителей главных распорядителей средств областного бюджета.
Основными причинами данных рисков являются:
необходимость дополнительной работы для специалистов главных распорядителей средств областного бюджета по сбору и предоставлению информации для проведения оценки;
выбор альтернативы проведения оценки по единой системе критериев;
возможность применения дисциплинарных мер по результатам проведения оценки.
Минимизации рисков будут способствовать:
формирование четкой и объективной системы критериев, основанной на довольно большом числе общих показателей деятельности;
четкое обоснование применения стимулирующих или дисциплинарных мер, жесткая регламентация данного процесса;
проведение разъяснительной работы, семинаров с представителями главных распорядителей средств областного бюджета;
методическая и информационная помощь главным распорядителям средств областного бюджета относительно повышения качества финансового менеджмента.
5.2.Мероприятие 13. Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов
5.2.1.Анализ исходного состояния
Следует отметить, что обеспечение своевременного финансирования расходов бюджета является одной из важнейших задач управления бюджетными средствами на областном уровне. Связано это с тем, что как поступление доходов, так и потребность в осуществлении расходов часто носят неравномерный характер, что нередко приводит к возникновению кассовых разрывов областного бюджета.
Как показывает практика, данная неравномерность чаще всего связана со следующими причинами:
неравномерностью поступления налоговых и неналоговых платежей в областной бюджет;
сезонным характером в выплате отпускных работникам областных бюджетных учреждений;
осуществлением бюджетных инвестиций по реализуемым инвестиционным проектам, а также проведением ремонта зданий и сооружений;
подготовкой к отопительному сезону и т.д.
Следует отметить, что областной бюджет в течение 2007 года, а также по итогам первого квартала 2008 года исполнялся с профицитом. При этом кассовых разрывов не возникало.
В связи с ухудшением конъюнктуры рынков сбыта продукции, производимой на территории Оренбургской области (металлы, нефть), существует значительный риск снижения показателей доходов областного бюджета. Это может привести к возникновению кассовых разрывов, следствием которых станет недостаточное финансирование расходных обязательств, закрепленных за областным бюджетом. Преодоление последствий кассовых разрывов потребует привлечения кредитных средств, что приведет к дополнительным бюджетным расходам, связанным с обслуживанием долга.
Для минимизации данного риска, а также в соответствии с требованиями статьи 217.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации приказом министерства финансов Оренбургской области от 5 августа 2008 года N 42 был утвержден порядок составления и ведения кассового плана, который:
интегрирован в казначейскую систему исполнения бюджета;
увязан с основными элементами бюджетного процесса, установленного на территории области;
предполагает ежеквартальное прогнозирование.
Методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также основные источники для покрытия временных кассовых разрывов нормативными правовыми актами Оренбургской области не установлены.
Следует отметить, что отсутствие вышеуказанных нормативных правовых актов повышает риск возникновения временных кассовых разрывов и, следовательно, повышается риск:
несвоевременного выполнения бюджетных обязательств;
возникновения кредиторской задолженности и, как следствие, дополнительных расходов для областного бюджета, связанных с обслуживанием заемных средств, привлеченных на финансирование кассовых разрывов, а также оплатой возникающих штрафных санкций.
5.2.2.Концепция изменений
Направление реформирования финансов в сфере оптимизации процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов должно быть нацелено на повышение эффективности управления расходами областного бюджета и обеспечение его сбалансированности.
В целях предотвращения возникновения кассовых разрывов областного бюджета система мер по преодолению кассовых разрывов и повышению ликвидности областного бюджета должна включать в себя три основные категории мероприятий:
меры бюджетного планирования по снижению величины кассовых разрывов, осуществляемые ежемесячно;
меры по установлению основных источников покрытия временных кассовых разрывов;
меры по привлечению финансовых ресурсов для финансирования кассовых разрывов.
Система управления кассовыми разрывами должна формироваться параллельно с механизмом формирования и исполнения кассового плана и устанавливать приоритет потребности в финансировании расходов, направленных на достижение показателей, определенных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственных целевых программах органов исполнительной власти, а также в долгосрочных целевых программах.
Прогнозирование и формирование основных источников покрытия временных кассовых разрывов будет увязано:
с планируемыми расходами органов исполнительной власти;
прогнозом доходов областного бюджета;
существующей ситуацией на кредитном рынке.
В результате станет возможным выбрать не только оптимальный способ финансирования кассовых разрывов, исходя из периода его возникновения, суммы и продолжительности, но и обеспечить решение социально значимых задач путем своевременного и полного финансирования расходов.
Возможными источниками покрытия временных кассовых разрывов могут стать:
формирование финансового резерва на покрытие временных кассовых разрывов;
заключение договоров на предоставление кредитов с учреждениями банков;
выпуск государственных ценных бумаг.
Следует отметить, что обеспечение ликвидности областного бюджета за счет осуществления операций с государственным долгом потребует корректировки расходов областного бюджета за счет увеличения расходов, связанных с обслуживанием государственного долга области.
Одним из наиболее перспективных источников покрытия временных кассовых разрывов может явиться открытие в учреждениях банков кредитных лимитов для областного бюджета. Данный механизм позволит обеспечить текущую и краткосрочную ликвидность областного бюджета при минимальных расходах, связанных с обслуживанием государственного долга. Это обусловлено тем, что открытие кредитного лимита в учреждении банка не связано с возникновением процентных расходов по обслуживанию государственного долга, так как процентные расходы возникают лишь в случае получения финансовых средств в пределах установленного кредитного лимита.
Общим недостатком вариантов, связанных с финансированием кассовых разрывов за счет операций с государственным долгом, является нестабильность финансовой системы страны, в основе которой лежит кризис ликвидности значительного числа хозяйствующих субъектов, в том числе осуществляющих банковскую деятельность. Следствием указанного обстоятельства станут рост стоимости привлечения средств для поддержания ликвидности областного бюджета, а также временные затраты, необходимые для поиска приемлемых по величине и стоимости финансовых ресурсов.
Наиболее перспективным способом финансирования временных кассовых разрывов представляется вариант по формированию финансового резерва в составе областного бюджета за счет собственных ресурсов. Преимущества данного способа связаны с отсутствием расходов на обслуживание в отношении зарезервированных средств, а также с фактически мгновенной ликвидностью данных средств.
Однако в условиях ухудшения экономической ситуации и, как следствие, возрастающей роли бюджетных ограничений вероятность применения данного варианта довольно низка.
В целом выбор возможных источников покрытия временных кассовых разрывов будет зависеть от их величины и периодичности возникновения, а также от существующих финансовых показателей исполнения областного бюджета.
В целях повышения качества управления долгом планируется связать мероприятия по совершенствованию подходов к прогнозированию и финансированию кассовых разрывов с разработкой методологии расчета долговой нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств.
5.2.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение основных источников покрытия временных кассовых разрывов).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (просроченная задолженность по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов, отсутствует).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
утверждение порядка формирования кассового плана исполнения бюджета и методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;
утверждение основных источников покрытия временных кассовых разрывов.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" нормативных правовых актов, регулирующих вопросы планирования и финансирования временных кассовых разрывов;
проведение оценки просроченной задолженности по средствам, привлекаемым на покрытие временных кассовых разрывов.
5.2.4.Оценка рисков
Основной риск реализации предлагаемых изменений заключается в необходимости временного выведения из оборота бюджетных средств в случае создания финансового резерва и признания его приоритетным источником финансирования временных кассовых разрывов. При этом приоритетность расходов, осуществляемых за счет средств областного бюджета, относится на второй план, а на первый план ставятся его ликвидность и величина экономии по обслуживанию финансовых ресурсов, которые могли бы быть привлечены для финансирования расходов, являющихся приоритетными.
Основной причиной возникновения риска является отсутствие формализованной системы оценки бюджетной и социальной эффективности бюджетных расходов, которая могла бы позволить осуществить анализ эквивалентности предлагаемых подходов по решению органами исполнительной власти следующей дилеммы:
социально-экономическое развитие области и решение насущных проблем;
устойчивость и сбалансированность бюджета.
Минимизации риска будет способствовать более качественное планирование деятельности органов исполнительной власти, что повысит точность финансового планирования. Это позволит более точно определить наиболее вероятные периоды возникновения кассовых разрывов, а также мероприятия, направленные на их недопущение и минимизацию.
5.3.Мероприятие 14. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий
5.3.1.Анализ исходного состояния
Объем кредиторской задолженности в Оренбургской области находится на достаточно низком уровне. Данное обстоятельство связано с осуществляемой в Оренбургской области системной работой, направленной на сокращение кредиторской задолженности бюджетных учреждений областного бюджета.
Так, ежегодно проводится инвентаризация кредиторской задолженности в разрезе бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществляется анализ факторов ее возникновения.
Для текущего контроля за состоянием кредиторской задолженности применяется форма оперативной отчетности, которая ежемесячно представляется в министерство финансов Оренбургской области.
За период 2005 - 2007 годов просроченной кредиторской задолженности в бюджетных отраслях не возникало, за исключением министерства здравоохранения Оренбургской области - в 2007 году задолженность составила 1,285 млн. рублей. Это позволяет сделать вывод о том, что существующие механизмы инвентаризации кредиторской задолженности достаточно эффективны.
Также необходимо отметить, что не завершена работа по переходу всех бюджетополучателей области на работу в единой информационной системе, что позволило бы оперативно получать от бюджетополучателей сведения о кредиторской задолженности и осуществлять мероприятия, направленные на предотвращение возникновения просроченной задолженности.
За последние три года размер кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий области значительно не изменился. При этом следует отметить, что значительно увеличился объем работ и оказываемых услуг предприятиями, в связи с чем возросли начисления по налогам, заработной плате и другим платежам. Размер просроченной задолженности за последние 3 года вырос незначительно, с 7 до 10 млн. рублей, притом что общая сумма задолженности колеблется в пределах 545 - 589 млн. рублей, а выручка выросла с 2864 до 4685 млн. рублей. Весь размер просроченной задолженности относится на статьи "Поставщики и подрядчики", "Прочие кредиторы". Вместе с тем недостаточно систематизирован подход в работе по снижению просроченной кредиторской задолженности унитарных предприятий.
5.3.2.Концепция изменений
Механизм управления кредиторской задолженностью является одним из основных инструментов системы управления по результатам в рамках среднесрочного бюджетного процесса.
В целях повышения качества финансового планирования необходимо создать формализованную методологическую базу для инвентаризации кредиторской задолженности. В дальнейшем информация о состоянии кредиторской задолженности будет использована для принятия различных управленческих решений, например, о реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, планировании резерва под покрытие кассовых разрывов.
5.3.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных муниципальных предприятий, в том числе просроченной).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (просроченная кредиторская задолженность отсутствует, прирост кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий ни в одном месяце не превышает 1/12 годовых расходов бюджета).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных учреждений области, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе просроченной, государственных унитарных предприятий области, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
утверждение порядка и плана урегулирования просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений области, ее переоформления в форму иных обязательств;
утверждение порядка и плана урегулирования просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий области, ее переоформления в форму иных обязательств;
утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений области, в том числе просроченной;
утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий области, в том числе просроченной, в рамках внесения изменений в распоряжение главы администрации Оренбургской области от 15 марта 2000 года N 326-р "Об утверждении порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Оренбургской области в органах управления акционерных обществ, товариществ и иных предприятий, акции (доли, паи) которых находятся в областной собственности".
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных учреждений области, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе просроченной, государственных унитарных предприятий области, анализ факторов ее возникновения за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" информации о состоянии кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, в том числе просроченной;
проведение оценки величины просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений области, а также оценки прироста кредиторской задолженности по месяцам;
проведение оценки величины просроченной кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий области, а также оценки прироста кредиторской задолженности по месяцам.
5.3.4.Оценка рисков
Основные риски реализации предлагаемых изменений заключаются в формальном осуществлении мероприятий по работе с просроченной кредиторской задолженностью.
Основные причины возникновения данного риска связаны со следующими обстоятельствами:
проведение значительного объема контрольных и аналитических мероприятий при отсутствии соответствующих трудовых ресурсов в органах исполнительной власти области, бюджетных учреждениях и государственных унитарных предприятиях;
отсутствие достаточных доходных источников для погашения возникшей просроченной кредиторской задолженности;
недостаточность персональной ответственности у работников бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий за работу с просроченной задолженностью.
Минимизации рисков будут способствовать следующие мероприятия:
встраивание механизмов управления кредиторской задолженностью в бюджетный процесс;
определение ответственных должностных лиц за работу с кредиторской задолженностью в органах исполнительной власти Оренбургской области, а также построение четкой управленческой вертикали, обеспечивающей принятие решений, направленных на оптимизацию кредиторской задолженности бюджета;
осуществление бюджетных проектировок на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг;
повышение степени автоматизации документооборота при построении управленческой вертикали при работе с кредиторской задолженностью;
оценка плановой и фактической загрузки мощностей бюджетных учреждений и унитарных предприятий для предотвращения возникновения непроизводительных расходов и построения эффективной системы управления закупками, ориентированными на результат.
5.4.Мероприятие 15. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов
5.4.1.Анализ исходного состояния
Налоговые льготы, предоставляемые в Оренбургской области, направлены на создание оптимальных условий хозяйствования и благоприятных условий для привлечения внутренних и внешних инвестиций в Оренбургскую область.
Так, за период с 2005 по 2007 год налоговые льготы предоставлялись по следующим налогам:
транспортный налог;
налог на имущество организаций;
налог на прибыль организаций в части понижения ставки налога, зачисляемого в областной бюджет.
Предоставление налоговых льгот в Оренбургской области осуществлялось в указанном периоде в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:
Закон Оренбургской области от 27 марта 2003 года N 119/17-III-ОЗ "Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений";
Закон Оренбургской области от 21 марта 2001 года N 180/255-II-ОЗ "О стимулировании инвестиционных проектов по созданию импортозамещающих и экспортных производств в Оренбургской области";
Закон Оренбургской области от 28 декабря 2007 года N 1827/367-IV-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций на 2008 год отдельным категориям налогоплательщиков и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Оренбургской области";
Закон Оренбургской области от 10 января 2007 года N 934/210-IV-ОЗ "О ставке налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков на 2007 год";
Закон Оренбургской области от 22 декабря 2005 года N 2880/512-III-ОЗ "О ставке налога на прибыль на 2006 год отдельным категориям налогоплательщиков";
Закон Оренбургской области от 16 ноября 2002 года N 322/66-III-ОЗ "О транспортном налоге";
Закон Оренбургской области от 27 ноября 2003 года N 613/70-III-ОЗ "О налоге на имущество организаций".
Объем региональных налоговых льгот, предоставленных в Оренбургской области по соответствующим налогам, за указанный период составил:
за 2005 год - 1,8 процента от суммы доходов областного бюджета;
за 2006 год - 7,5 процента от суммы доходов областного бюджета;
за 2007 год - 8,2 процента от суммы доходов областного бюджета.
Таким образом, в Оренбургской области наблюдается резкое увеличение объема предоставляемых налоговых льгот как в абсолютном выражении, так и по отношению к объему доходной части областного бюджета.
Для обеспечения оценки эффективности Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 22 декабря 2007 года N 1865 "О Регламенте Законодательного Собрания Оренбургской области" установлены подходы к расчетам бюджетной, социальной и экономической эффективности, представляемым в составе материалов к законопроектам по предоставлению налоговых льгот.
Для определения бюджетной эффективности предоставления льготы по налогу на прибыль организаций, выражающейся как понижение ставки налога, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, на четыре процентных пункта, Законом Оренбургской области от 27 марта 2003 года N 119/17-III-ОЗ "Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлен коэффициент бюджетной эффективности и введен запрет на получение указанной льготы в случае недостижения установленного значения коэффициента бюджетной эффективности.
При этом нормативными правовыми актами органа исполнительной власти области не установлены:
порядок оценки бюджетной и социальной эффективности всех планируемых к предоставлению налоговых льгот;
порядок и периодичность оценки бюджетной и социальной эффективности действующих налоговых льгот;
запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности.
5.4.2.Концепция изменений
Предоставление налоговых льгот является одним из инструментов достижения стратегических целей и задач, стоящих перед Оренбургской областью.
В целях повышения эффективности применения данного инструмента необходимо осуществить ряд мероприятий, нацеленных на совершенствование порядка предоставления налоговых льгот.
Для реализации механизма предоставления налоговых льгот в целях стимулирования социально-экономического развития Оренбургской области основным условием предоставления налоговых льгот должно стать наличие установленных критериев оценки их бюджетной и социальной эффективности.
Нормативным правовым актом области необходимо закрепить соответствующий порядок оценки социальной и бюджетной эффективности предоставляемых налоговых льгот, который должен содержать:
обязательность финансово-экономической оценки категорий налогоплательщиков по планируемым к предоставлению и действующим налоговым льготам по установленному перечню индикаторов - для расчета бюджетной эффективности;
обязательность определения социальной ценности планируемых к предоставлению и действующих налоговых льгот по установленному перечню индикаторов - для расчета социальной эффективности;
ежегодный характер проведения оценки предоставляемых и действующих налоговых льгот;
требования к показателям социальной и бюджетной эффективности предоставляемых и действующих налоговых льгот;
механизм учета показателей недополученных доходов областного бюджета и бюджетной эффективности по планируемым к предоставлению и действующим налоговым льготам в рамках существующего бюджетного процесса Оренбургской области;
критерии целесообразности предоставления и отказа от пролонгации налоговых льгот, акцентирующие приоритетность предоставления налоговых льгот категориям налогоплательщиков, исходя из их участия в достижении стратегических целей и задач, стоящих перед Оренбургской областью.
Выработанные и утвержденные критерии эффективности позволят запретить предоставление налоговых льгот, дающих недостаточный экономический или социальный эффект, а также осуществить отказ от их пролонгации.
Основным условием предоставления налоговых льгот и их пролонгации должно стать проведение качественной оценки их планируемой и фактической бюджетной и социальной эффективности при четко установленных критериях.
5.4.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем налоговых льгот составляет менее 5 процентов налоговых доходов бюджета за последний отчетный год).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки объема налоговых льгот по каждому виду льгот за последний отчетный и текущий финансовый год;
утверждение порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот, включающего в себя запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки объема налоговых льгот по каждому виду льгот за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности;
проведение оценки объема налоговых льгот в общем объеме налоговых доходов областного бюджета за последний отчетный год.
5.4.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются:
проведение некачественной оценки в связи с возможностью поступления статистической налоговой отчетности, сформированной на недостаточно достоверной и детализированной информации;
изменение законодательства на федеральном уровне по предоставлению налоговых льгот.
Основной причиной данных рисков является отсутствие формализованного механизма и сформировавшейся на его основе практики предоставления и пролонгации налоговых льгот с учетом бюджетной и социальной эффективности.
Минимизации соответствующих рисков будут способствовать:
оптимизация межведомственного взаимодействия между территориальным органом Федеральной налоговой службы Российской Федерации и органами государственной власти Оренбургской области;
проведение организационных работ, нацеленных на внедрение и систематизацию практики оценки бюджетной и социальной эффективности действующих и предоставляемых налоговых льгот;
осуществление регулярного мониторинга федерального законодательства, регламентирующего предоставление налоговых льгот, с целью оперативного внесения соответствующих изменений в законодательство Оренбургской области.
5.5.Мероприятие 16. Повышение эффективности собственности Оренбургской области
5.5.1.Анализ исходного состояния
Вопросы управления имуществом, принадлежащим на праве собственности Оренбургской области, регулируются следующими основными нормативными правовыми актами области:
Законом Оренбургской области от 20 ноября 2001 года N 363/346-II-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Оренбургской области";
Законом Оренбургской области от 28 июня 2004 года N 1278/197-III-ОЗ "О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области".
Отчетность о деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Оренбургской области, представляется в министерство природных ресурсов, земельных и имущественных отношений Оренбургской области в соответствии с распоряжением главы администрации Оренбургской области от 15 марта 2000 года N 326-р "Об утверждении порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Оренбургской области в органах управления акционерных обществ, товариществ и иных предприятий, акции (доли, паи) которых находятся в областной собственности".
На основании соответствующей информации осуществляется анализ показателей деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Оренбургской области.
Оценка результатов деятельности государственных унитарных предприятий осуществляется ежегодно на заседаниях балансовых комиссий. В состав комиссии входят представители отраслевых министерств, ведомств, министерства финансов, Управления Федеральной налоговой службы по Оренбургской области. По каждому предприятию проводится анализ достигнутых экономических показателей и утверждаются прогнозные показатели на предстоящий период.
Показатели деятельности государственных унитарных предприятий области существенно улучшились в период с 2005 по 2007 год. Так, наблюдается положительная динамика в сокращении общего количества убыточных предприятий: с 10 предприятий в 2005 году до 5 предприятий по итогам работы в 2007 году.
Сумма убытков также снизилась с 5,5 млн. рублей в 2005 году до 1,6 млн. рублей в 2007 году. Наблюдается рост полученной чистой прибыли: в 2005 году было получено 116 млн. рублей, в 2006 году - 152 млн. рублей, в 2007 году - 280 млн. рублей. Соответственно выросли и объемы перечисляемой части чистой прибыли в областной бюджет: 8,1 млн. рублей - в 2005 году, 8,7 млн. рублей - в 2006 году и 15,2 млн. рублей - в 2007 году.
Планируемый объем поступлений в областной бюджет от перечислений части чистой прибыли государственных унитарных предприятий области составляет 45 млн. рублей. При планировании и оценке результатов деятельности государственных унитарных предприятий учитываются показатели деятельности частных предприятий, функционирующих в сопоставимых отраслях.
Число пакетов акций, находящихся в собственности области, планомерно снижалось: в 2005 году в собственности области находилось 44 пакета акций, в 2006 году - 42, в 2007 году - 37. Данное обстоятельство связано с проводимыми мероприятиями, направленными на оптимизацию структуры собственности Оренбургской области.
5.5.2.Концепция изменений
Основным направлением повышения эффективности управления собственностью области будет являться совершенствование механизма принятия решений относительно приватизации имущества, находящегося в областной собственности.
В этих целях необходимо разработать и внедрить в механизм приватизации областного имущества единую формализованную систему критериев для сохранения соответствующего имущества в областной собственности. Данные критерии, основанные на оценке бюджетной и социальной эффективности, должны улучшить существующую систему принятия решений.
Методика оценки социальной эффективности должна обязательно фокусироваться на качестве оказания государственных услуг и реализации социально важных проектов. Оценка бюджетной эффективности - на экономии расходов бюджетных средств при предоставлении услуг, в первую очередь государственных услуг по более низким ценам.
Также в рамках реформирования по данному направлению необходимо провести мероприятия по совершенствованию системы представления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области.
5.5.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (установление системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей области в уставных капиталах организаций).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (не менее 90 процентов государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, удовлетворяют установленным критериям).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за последний отчетный и текущий финансовый год;
установление системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей области в уставных капиталах организаций.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" реестров и результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области;
проведение оценки доли государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области, удовлетворяющих установленной системе критериев, для их сохранения в областной собственности.
5.5.4.Оценка рисков
Основной риск реализации данного направления Программы заключается в сложности осуществления количественной оценки социальной эффективности имущества области в целях определения целесообразности его сохранения.
Основной причиной данного риска является незаинтересованность руководителей государственных унитарных предприятий в реорганизации предприятий и раскрытии информации о результатах своей деятельности.
Минимизации риска будут способствовать:
разработка многофакторных показателей социальной эффективности, позволяющих комплексно оценивать вклад предприятий и организаций в достижение целей и задач, стоящих перед областью;
совершенствование механизмов отчетности о деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области.
5.6.Мероприятие 17. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования
5.6.1.Анализ исходного состояния
Политика Оренбургской области в сфере управления государственным долгом формируется на основе следующих ключевых принципов:
обеспечение четкой нормативно-правовой регламентации операций с государственным долгом области;
осуществление реструктуризации долгосрочных обязательств в долговые обязательства, имеющие среднесрочный характер;
увеличение срочности планируемых к привлечению долговых обязательств с обязательной оценкой их бюджетной и социальной эффективности;
обеспечение консервативного подхода к осуществляемым заимствованиям и предоставлению государственных гарантий.
Правовое регулирование государственного долга Оренбургской области осуществляется на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Постановления Правительства Оренбургской области от 7 апреля 2008 года N 132-п "Об управлении государственным долгом Оренбургской области".
Указанный нормативный правовой акт Оренбургской области направлен на совершенствование механизмов управления государственным долгом Оренбургской области в части:
регистрации и учета государственного долга в государственной долговой книге Оренбургской области;
установления требований к форме государственной долговой книги Оренбургской области;
разработки рекомендаций по форме муниципальных долговых книг.
При осуществлении мероприятий, связанных с осуществлением прогнозирования и планирования объема долговых обязательств, Правительство Оренбургской области исходит из того, что чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической устойчивости региона и стабильности региональной бюджетной системы. В законе об областном бюджете ежегодно утверждаются предельный объем государственного внутреннего долга Оренбургской области и предельный объем государственных гарантий области, а также предельный объем расходов на обслуживание государственного долга Оренбургской области.
Размер государственного внутреннего долга области по состоянию на 01.01.2006 составлял 5691,2 млн. рублей, на 01.01.2007 - 5771,0 млн. рублей, на 01.01.2008 - 6740,4 млн. рублей.
В структуре государственного внутреннего долга на 1 января 2008 года (как и на протяжении предыдущих двух лет) наибольший удельный вес занимают обязательства области по бюджетным кредитам перед федеральным бюджетом (69,3 процента, или 4668,9 млн. рублей) со сроками погашения до 01.01.2035 и до 01.01.2012.
На бюджетные ссуды, полученные Оренбургской областью от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, приходится 0,4 процента от общего размера государственного долга области (27,3 млн. рублей).
Значительная доля в структуре долга в размере 30 процентов приходится на государственные гарантии по обязательствам третьих лиц, что составляет 2023,5 млн. рублей, в том числе основной долг - 1879,2 млн. рублей, проценты - 79,7 млн. рублей, штрафы и пени - 64,6 млн. рублей.
В Оренбургской области в полном объеме разработана нормативно-правовая база поддержки юридических лиц в виде предоставления государственных гарантий. В соответствии с Законом Оренбургской области от 13 марта 2008 года N 1958/421-IV-ОЗ "О порядке предоставления государственных гарантий Оренбургской области" установлены порядок и условия предоставления государственных гарантий Оренбургской области, порядок исполнения обязательств по предоставленным государственным гарантиям, а также порядок учета и контроля предоставленных гарантий. Данный вид поддержки имеет положительную кредитную историю и направлен на содействие экономическому и культурному развитию региона.
Несмотря на то что объем и структура государственного долга Оренбургской области находятся на безопасном для областного бюджета уровне, Оренбургская область на постоянной основе осуществляет анализ критериев управления государственным долгом области при планировании долговой политики на среднесрочную перспективу.
Критерии оценки системы управления государственным долгом утверждены Постановлением Правительства Оренбургской области от 5 сентября 2006 года N 297-п "О совершенствовании долговой политики Оренбургской области".
В Оренбургской области сформирована нормативно-правовая база, регулирующая порядок управления государственным долгом области и позволяющая осуществлять:
расчет долговой нагрузки на бюджет;
расчет объема возможного привлечения новых долговых обязательств;
анализ и оценку рисков по привлечению Правительством Оренбургской области заемных средств;
оценку финансового состояния гарантополучателя;
численную оценку рисков, исходя из финансового состояния хозяйствующих субъектов.
Таким образом, основной задачей реформирования по данному направлению будет являться анализ применения существующих механизмов управления государственным долгом области в условиях высокой волатильности рынков капитала. Результаты анализа будут направлены на совершенствование системы управления долгом.
5.6.2.Концепция изменений
Политика Правительства Оренбургской области по управлению государственным долгом в перспективном периоде будет строиться исходя из следующих сложившихся принципов и предпосылок:
необходимости привлечения средств для ускоренного развития области;
обязательной оценки целесообразности формирования части долговых обязательств области в иностранной валюте;
оптимизации валютной структуры долговых обязательств области в целях минимизации валютных рисков;
высокой волатильности рынков капитала, а также снижения степени ликвидности финансовой системы Российской Федерации;
необходимости контроля и поддержания абсолютных и относительных объемов государственного долга Оренбургской области и расходов на его обслуживание на экономически безопасном уровне.
5.6.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (все операции по долговым обязательствам в последнем отчетном году и текущем финансовом году полностью соответствуют установленной процедуре).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения;
проведение оценки степени соответствия операций по долговым обязательствам в последнем отчетном году и текущем финансовом году установленным процедурам.
5.6.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются:
изменение федерального законодательства, регулирующего вопросы управления государственным долгом субъектами Российской Федерации;
существенный рост затрат на обслуживание новых долговых обязательств.
Основной причиной данных рисков является сложная ситуация на кредитном рынке, связанная с уменьшением ликвидности и соответствующим повышением процентных ставок, а также неэффективность принимаемых в соответствии с этим на федеральном уровне мер.
Минимизации соответствующих рисков будут способствовать:
организация мониторинга изменений действующего законодательства с целью оперативного учета соответствующих изменений на областном уровне;
проведение политики использования заимствований по адекватным процентным ставкам.
5.7.Мероприятие 18. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом
5.7.1.Анализ исходного состояния
Общий объем задолженности перед областным бюджетом формируется:
из суммы задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям, подлежащим зачислению в областной бюджет;
суммы дебиторской задолженности по неналоговым доходам, подлежащим к зачислению в областной бюджет;
суммы отсроченных и рассроченных платежей, зачисляемых в областной бюджет.
В соответствии с действующим законодательством оперативный учет задолженности по налогам и сборам, рассроченных и отсроченных платежей во все уровни бюджетной системы в соответствии со своими полномочиями осуществляют соответствующие налоговые органы. В соответствии с этим Управлением Федеральной налоговой службы по Оренбургской области ежеквартально представляется в Правительство Оренбургской области информация по форме N 4-НМ "Отчет о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации", а также информация в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 65н "Об утверждении периодичности, сроков и формы представления информации в соответствии с правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 года N 410".
На основе полученных данных специалистами министерства финансов Оренбургской области проводится анализ динамики недоимки по платежам в областной бюджет, а также разрабатываются мероприятия, направленные на сокращение задолженности перед областным бюджетом.
За период с 2006 по 2008 год величина задолженности перед областным бюджетом выглядела следующим образом:
на 01.01.2006 - 1938,1 млн. рублей;
на 01.01.2007 - 1659,5 млн. рублей;
на 01.01.2008 - 1757,3 млн. рублей.
Существующему в области механизму управления задолженностью присущи отдельные недостатки, одним из которых является отсутствие формализованных процедур, определяющих:
проведение мониторинга задолженности перед областным бюджетом;
оценку величины задолженности перед областным бюджетом с учетом показателей инфляции.
Таким образом, реальная величина задолженности перед областным бюджетом, включающая в себя временную стоимость отвлеченных денежных средств, не рассчитывается, что не дает возможности эффективно управлять платежеспособностью областного бюджета.
5.7.2.Концепция изменений
Планирование доходной базы областного бюджета, включая оценку задолженности перед областным бюджетом, является важной составной частью среднесрочного финансового планирования и бюджетного процесса и служит базой для качественного функционирования системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Для повышения качества планирования доходной базы областного бюджета необходимо разработать и утвердить порядок проведения мониторинга задолженности в областной бюджет.
Соответствующий формализованный порядок должен позволить осуществлять на периодической основе оценку потерь областного бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), а также включить механизм мониторинга задолженности перед областным бюджетом в общую систему бюджетирования, ориентированного на результат.
5.7.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (установление порядка оценки потерь областного бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в сети "Интернет" данных об объемах задолженности в областной бюджет (с учетом инфляции).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
утверждение порядка проведения мониторинга задолженности в областной бюджет;
установление порядка и методики оценки потерь областного бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции).
На втором этапе реализации Программы планируется осуществить публикацию в сети "Интернет" данных об объемах задолженности в областной бюджет (с учетом инфляции).
5.7.4.Оценка рисков
Риском реализации данного направления Программы является рост трудозатрат в связи с необходимостью повышения качества мониторинга задолженности перед бюджетом.
Основной причиной данного риска является высокая трудоемкость организации процесса взаимодействия с органами Федеральной налоговой службы при обмене необходимой информацией.
Минимизации указанного риска будут способствовать:
оптимизация межведомственного взаимодействия между органами Федеральной налоговой службы и органами государственной власти Оренбургской области;
автоматизация процесса мониторинга задолженности перед бюджетом (с учетом инфляции).
Другим возможным риском является высокая вероятность новаций в сфере налоговой политики.
Так, в соответствии с подходом, предусмотренным основными направлениями налоговой политики на 2008 - 2010 годы, Министерством финансов Российской Федерации был разработан и представлен в Правительство Российской Федерации законопроект, предусматривающий внесение в Налоговый кодекс Российской Федерации изменений, направленных на совершенствование правового регулирования в сфере налогового контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов.
Разработанный законопроект направлен на предотвращение тех способов минимизации налогов, в основе которых лежит использование в сделке цены, отклоняющейся от цены, которая была бы применена независимыми лицами, т.е. лицами, не связанными отношениями, позволяющими оказывать влияние на экономические результаты сделок.
Следует отметить, что основные бюджетообразующие налогоплательщики по платежам в областной бюджет могут быть отнесены к консолидированным группам налогоплательщиков в связи со спецификой технологической цепочки и организационной структуры, в которой технологические циклы локализованы в рамках отдельных юридических лиц.
Это может повлечь за собой перенос добавленной стоимости, являющейся основой для налогообложения по основному региональному налогу - налогу на прибыль, на территорию других регионов, являющихся местом налоговой регистрации компаний - юридических лиц, входящих в состав консолидированного налогоплательщика.
Минимизации указанного риска будет способствовать выделение показателей по бюджетообразующим налогоплательщикам по платежам в областной бюджет, которые могут быть отнесены к консолидированным группам налогоплательщиков, и осуществление моделирования налоговой базы в соответствии с предлагаемыми налоговыми новациями.
5.8.Мероприятие 19. Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств
5.8.1.Анализ исходного состояния
Оренбургской областью значительное внимание уделяется осуществлению бюджетных инвестиций в объекты социальной и инженерной инфраструктуры.
Так, за период 2005 - 2007 годов объем государственных инвестиций в форме капитальных вложений существенно увеличился: в 2005 году объем инвестиций составил 1076,9 млн. рублей, в 2006 году - 1833,9 млн. рублей, в 2007 году - 4160,7 млн. рублей.
Инвестиционная деятельность на территории Оренбургской области регулируется Законом Оренбургской области от 27 марта 2003 года N 119/17-III-ОЗ "Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений", в соответствии с которым деятельность, связанная с инвестициями из областного бюджета в государственную собственность области и собственность муниципальных образований области, осуществляется в рамках областной адресной инвестиционной программы.
Оказание государственной поддержки при реализации коммерческих инвестиционных проектов предприятиями и организациями области осуществляется в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:
Постановление Правительства Оренбургской области от 5 февраля 2007 года N 38-п "Об утверждении положения о порядке отбора инвестиционных проектов для заключения инвестиционного договора";
Постановление Правительства Оренбургской области от 4 октября 2006 года N 330-п "О дальнейшем совершенствовании работы с инвестиционными проектами";
Постановление Правительства Оренбургской области от 14 декабря 2007 года N 436-п "Об организации работы по рассмотрению и реализации инвестиционных проектов".
Существующее на текущий момент нормативно-правовое регулирование инвестиционной деятельности позволяет отбирать для финансирования или оказания государственной поддержки инвестиционные проекты:
удовлетворяющие формальным требованиям оформления инвестиционной заявки;
способствующие достижению целей и задач, предусмотренных программой экономического и социального развития Оренбургской области, а также долгосрочными областными целевыми программами.
Установленный механизм мониторинга действующих коммерческих инвестиционных проектов, реализуемых с привлечением средств областного бюджета в виде государственной поддержки, а также механизм количественной оценки бюджетной и социальной эффективности предлагаемых к реализации инвестиционных проектов не формализован.
Механизм формирования адресной инвестиционной программы, а также механизм оценки бюджетной и социальной эффективности проектов по инвестированию в объекты социальной и инженерной инфраструктуры не установлены.
5.8.2.Концепция изменений
Реформирование системы инвестиционной деятельности, осуществляемой с привлечением средств областного бюджета, является одним из направлений повышения эффективности и результативности расходной части бюджета.
В целях повышения эффективности инвестиционной деятельности необходимо:
дополнить существующие механизмы представления отчетности о ходе реализации инвестиционных проектов механизмом мониторинга, проводимого на периодической основе;
разработать систему индикаторов, позволяющих оперативно реагировать на определенные изменения в процессе реализации инвестиционных проектов, вследствие которых дальнейшая их реализация становится нецелесообразной;
дополнить существующие механизмы оценки предлагаемых к реализации инвестиционных проектов механизмом количественной оценки социальной и бюджетной эффективности.
5.8.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;
проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последний отчетный и текущий финансовый год;
утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последний отчетный и текущий финансовый год;
публикация в сети "Интернет" отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов;
анализ расходов областного бюджета на реализацию инвестиционных проектов на предмет наличия бюджетных расходов, направляемых на реализацию инвестиционных проектов с низким бюджетным и социальным эффектом.
5.8.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются:
большая сложность оценки социальных эффектов от реализации инвестиционных проектов;
формальный подход к проведению оценки и оторванность механизмов мониторинга и оценки инвестиционных проектов от бюджетного процесса;
отвлечение значительных ресурсов для проведения оценки инвестиционных проектов, в случае если будут оцениваться абсолютно все государственные капитальные вложения.
Минимизации вышеуказанных рисков будут способствовать:
установление многофакторного показателя социальной эффективности, включающего в себя множество индикаторов, характеризующих воздействие инвестиционного проекта на социально-экономическое положение области и (или) ее территории;
закрепление требований учета результатов проводимой оценки при планировании расходной части областного бюджета.
5.9.Мероприятие 20. Реализация комплекса мер по повышению деловой активности
5.9.1.Анализ исходного состояния
Развитие малого предпринимательства является одним из инструментов, способствующих пополнению доходной базы областного бюджета. Анализ деятельности малых предприятий области показал, что малое предпринимательство, являясь одним из наиболее динамично развивающихся секторов экономики, способствует формированию конкурентной среды, налогооблагаемой базы для бюджетов всех уровней, а также снижает уровень безработицы.
На протяжении последних лет наблюдается положительная динамика основных показателей, характеризующих состояние деловой активности в регионе.
Так, количество малых предприятий, зарегистрированных на территории области, по состоянию на начало 2006 года составляло 8,4 тыс., на начало 2007 года - 8,9 тыс., на начало 2008 года - 9,9 тыс. Средняя численность их работников увеличилась с 109,5 тыс. человек по состоянию на начало 2006 года до 127,3 тыс. человек по состоянию на начало 2008 года. Оборот малых предприятий также существенно увеличился: в начале 2006 года он составлял 40926,1 млн. рублей, в начале 2008 года - 76455,6 млн. рублей. Доля малых предприятий в количестве крупных, средних и малых предприятий возросла с 19,7 процента по состоянию на начало 2006 года до 25,3 процента по состоянию на начало 2008 года. Количество индивидуальных предпринимателей по состоянию на начало 2006 года составляло 43,3 тыс. человек, на начало 2007 года - 47,1 тыс. человек, на начало 2008 года - 52,6 тыс. человек.
Государственная поддержка малого предпринимательства на территории Оренбургской области осуществляется по направлениям, обозначенным в Законе Оренбургской области от 17 ноября 1997 года N 193/61-ОЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Оренбургской области".
В настоящее время реализуется областная целевая программа "О развитии предпринимательства в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы, в соответствии с которой осуществляется комплекс мер по государственной поддержке субъектов малого предпринимательства, в том числе:
по информационному обеспечению субъектов малого предпринимательства;
совершенствованию системы статистических наблюдений за деятельностью субъектов малого предпринимательства.
5.9.2.Концепция изменений
Малое предпринимательство является одним из важнейших элементов экономики области. Исходя из этого, основные мероприятия по данному направлению реформирования будут связаны с совершенствованием и повышением эффективности механизмов поддержки малого предпринимательства и усилением ее направленности на достижение целей и задач, установленных программой экономического и социального развития Оренбургской области.
Изменения будут направлены на создание и внедрение в области механизмов мониторинга деятельности предприятий, прежде всего в малом предпринимательстве. Это позволит отслеживать текущее состояние дел в отрасли, своевременно выявлять проблемы и принимать на уровне области решения, которые будут направлены на развитие малого предпринимательства.
В результате ожидается получить следующий эффект:
повысить прозрачность деятельности органов государственной власти области в сфере регулирования малого предпринимательства;
повысить информированность субъектов малого предпринимательства о нормативном регулировании;
повысить эффективность расходов бюджета, выделяемых на поддержку малого предпринимательства;
обеспечить дополнительную инвестиционную привлекательность области, в том числе для развития малого предпринимательства.
5.9.3.Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (рост доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона за последний отчетный финансовый год).
На первом этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
утверждение порядка оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;
утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности).
На втором этапе реализации Программы планируется осуществление следующих мероприятий:
публикация в сети "Интернет" результатов мониторинга малого предпринимательства;
проведение оценки доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства региона за последний отчетный финансовый год.
5.9.4.Оценка рисков
Основными рисками реализации данного направления Программы являются:
излишнее вмешательство контролирующих (надзорных) органов в деятельность субъектов малого предпринимательства;
изменение федерального законодательства, регулирующего деятельность малых предприятий.
Минимизации соответствующих рисков будут способствовать:
совместная деятельность с органами прокуратуры области по устранению административных барьеров;
организация мониторинга изменений действующего законодательства, регулирующего деятельность малых предприятий, с целью оперативного учета соответствующих изменений на областном уровне.