Решение Оренбургского УФАС России от 17.02.2009 г № 07-16-73/2008
О нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции»
Главе муниципального
образования "Акбулакский район"
Оренбургской области
А.А.Кузьмину
Ул. Комсомольская, 15,
п. Акбулак, Оренбургская область,
461550
Генеральному директору
ОАО "Оренбургтоппром"
М.С.Пау
Ул. Яицкая, 15,
г. Оренбург, 460000
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в следующем составе:
Председатель Комиссии - Окшин В.В., члены Комиссии: Мельникова Н.М., Мочалова Е.В., Мурзина Л.С.,
в присутствии представителей Администрации Акбулакского района Валуйского М.П. (доверенность от 26.01.2009), Дамрина А.Г. (доверенность от 26.01.2009), Генерального директора ОАО "Оренбургтоппром" Пау М.С. (действует от имени общества без доверенности),
рассмотрев дело 07-16-73/2008 о нарушении Администрацией муниципального образования "Акбулакский район" Оренбургской области ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
Установила:
13.10.2008 в Оренбургское УФАС России поступило заявление ОАО "Оренбургтоппром" с указанием на действия Администрации МО "Акбулакский район", нарушающие, по мнению заявителя, антимонопольное законодательство. В ходе анализа заявления было установлено, что доказательства, позволяющие сделать вывод о наличии либо отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, к заявлению не представлены. В связи с этим, на основании ч. 1 ст. 44 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", п. 3.22 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, срок рассмотрения заявления ОАО "Оренбургтоппром" был продлен до 13.12.2008.
28.11.2008, 02.12.2008 в Оренбургское УФАС России поступила дополнительная информация от ОАО "Оренбургтоппром". Анализ представленной информации показал следующее.
04.07.2008 ОАО "Оренбургтоппром" письмом (исх. N 04-200) направило для подписания в адрес Администрации муниципального образования "Акбулакский район" подписанный экземпляр договора N 08-09-05, предметом которого является обеспечение углем населения Акбулакского района; дополнительное соглашение N 1 к данному договору. Однако действий ни со стороны Главы муниципального образования, ни со стороны Администрации района не последовало.
19 ноября 2008 года ОАО "Оренбургтоппром" повторно направило в адрес Администрации Акбулакского района договор N 08-09-05 от 10.11.2008; дополнительное соглашение N 1 к договору N 08-09-05 от 10.11.2008, а также просьбу предоставить списки граждан, имеющих право на получение угля по ценам, регулируемым государством.
Письмом N 01-01-14-1918 от 25.11.2008 Администрация Акбулакского района указала, что в связи с наличием неразрешенных разногласий по поводу поставки угля, возникших в 2007 году, незавершенного судебного процесса по исковому заявлению ОАО "Оренбургтоппром" в Арбитражном суде Оренбургской области, наличием уже заключенного договора поставки угля на период 2008/2009 год с другим поставщиком, подписание договора N 08-09-05 от 10.11.2008 нецелесообразно, и, кроме того, нет необходимости направления списков граждан муниципального образования, имеющих право на получение угля по регулируемым ценам.
В действиях Администрации Акбулакского района были усмотрены признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в воспрепятствовании деятельности ОАО "Оренбургтоппром" на рынке твердого топлива и создании возможности для МУП "Акбулакское торговое объединение" в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на данном рынке; возбуждено дело N 07-16-73/2008.
В ходе рассмотрения дела представитель ОАО "Оренбургтоппром" требования, изложенные в заявлении, поддержал, пояснил, что ОАО "Оренбургтоппром" в июле и ноябре 2008 года были предприняты действия по заключению с Администрацией Акбулакского района договора на новый отопительный период, однако Администрация необоснованно отказала обществу в заключении договора. Кроме того, Администрация отказала в предоставлении ОАО "Оренбургтоппром" списков граждан, имеющих право на приобретение угля по льготной цене. Указанными действиями Администрация МО Акбулакский района фактически препятствует деятельности ОАО "Оренбургтоппром" по реализации угля населению, ставит ОАО "Оренбургтоппром" в неравные условия по отношению к МУП "Акбулакское торговое объединение", которому такие списки предоставлены, кроме того, создает условия, при которых граждане фактически лишены возможности выбора поставщика (продавца) угля. Уголь, поставляемый ОАО "Оренбургтоппром" и МУП "Акбулакское торговое объединение", отличается по основным характеристикам, в частности по теплоемкости; потребители заинтересованы приобретать уголь лучшего качества.
Представители Администрации муниципального образования "Акбулакский район" нарушение не признали, пояснили, что между ОАО "Оренбургтоппром" и Администрацией района имеются разногласия, возникшие в связи с поставкой ОАО "Оренбургтоппром" населению Акбулакского района угля в 2007 году. Существовавший прежде договор с ОАО "Оренбургтоппром" расторгнут, дело находится на рассмотрении арбитражного суда, решение по делу не вынесено. ОАО "Оренбургтоппром" не предприняло всех мер, предусмотренных Гражданским законодательством, для обеспечения своего права на заключение договора (в июле и ноябре 2008 года) с Администрацией - не обращалось в суд с иском о понуждении к заключению договора. Списки граждан, имеющих право на приобретение угля по льготной цене, ОАО "Оренбургтоппром" не были предоставлены, поскольку с ОАО "Оренбургтоппром" нет заключенного договора.
Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, Комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства пришла к следующему.
В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 28.02.1995 N 221 (с изменениями на 8 апреля 2003 года) "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" регулируемые государством цены (тарифы) применяются на внутреннем рынке Российской Федерации всеми предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм собственности, если иное не установлено актами законодательства Российской Федерации. Пунктом 3 Указа N 221 предусматривается наличие дотаций, выделяемых из соответствующих бюджетов, связанных с государственным регулированием цен (тарифов) по перечню продукции, товаров и услуг, цены на которые регулируются органами власти.
Бюджетным кодексом РФ в редакции, введенной в действие с 1 января 2008 года, в качестве бюджетных ассигнований (средств для исполнения бюджетных обязательств) предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (ст. 69 Бюджетного кодекса РФ).
При этом, согласно ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Налоговый кодекс РФ (ст. 154) также указывает на наличие субсидий, предоставляемых бюджетами бюджетной системы РФ в связи с применением налогоплательщиком государственных регулируемых цен.
Бюджетным кодексом РФ (ч. 3 ст. 78) предусмотрено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Правительством Оренбургской области 13.03.2008 утверждено Постановление N 101-п "Об установлении розничной цены на твердое топливо, реализуемое населению Оренбургской области, в отопительный сезон 2007/2008 года". Согласно данному Постановлению установлена единая розничная цена на твердое топливо, реализуемое населению Оренбургской области, в отопительный сезон 2007/2008 года. Кроме того, закреплено, что отпуск угля производится в зависимости от размера общей отапливаемой площади жилого помещения по нормам, утвержденным письмом Госплана РСФСР от 25.03.1987 N 62-2-40/337, с учетом местной заготовки 71,8 килограмма условного топлива на 1 кв. метр общей площади, но не более 3,5 тонны угля или 5,1 тонны буроугольных гранул на отапливаемое жилое строение.
14 августа 2008 за N 324-п Правительством Оренбургской области утверждено аналогичное Постановление на отопительный сезон 2008/2009 года.
Законами Оренбургской области N 1850/373-IV-ОЗ и N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете" предусмотрено выделение субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) на возмещение расходов, связанных со снабжением населения твердым топливом.
Федеральным законодательством (Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") регулирование отношений, связанных с организацией снабжения населения топливом, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.
Поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.
Решением Совета депутатов м/о "Акбулакский район" N 256 от 25.06.2008 утвержден Порядок обеспечения населения муниципального образования "Акбулакский район" твердым топливом и расчета объема расходов на выполнение указанных полномочий на 2008 год (далее - Порядок).
Согласно п. 1 Порядка, обеспечение углем населения, проживающего в домах с печным отоплением на твердом топливе в границах муниципального образования "Акбулакский район", осуществляется через предприятия, реализующие твердое топливо населению. Пунктом 4 Порядка предусмотрено заключение договоров с топливоснабжающими организациями.
ОАО "Оренбургтоппром" (юридический адрес: г. Оренбург, ул. Яицкая, 15) является хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность по реализации твердого топлива (угля) (код по ОКВЭД - 52.48.35: Розничная торговля бытовым жидким котельным топливом, газом в баллонах, углем, древесным топливом, топливным торфом; код по ОКВЭД - 51.51.1: Оптовая торговля твердым топливом).
Таким образом, ОАО "Оренбургтоппром" является субъектом отношений, связанных с организацией снабжения населения топливом, в том числе (наряду с МУП "Акбулакское торговое объединение") на территории Акбулакского района Оренбургской области.
Согласно современному экономическому словарю (Авторы Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б., Москва - Инфра-М, 2006) организация - (франц. organisation от лат. organizo - придаю стройный вид) - 1) строение, устройство системы; 2) составляющая процесса управления, суть которой - координация действий отдельных элементов системы, достижение взаимного соответствия функционирования ее частей; 3) форма объединения людей для их совместной деятельности в рамках определенной структуры; система, призванная выполнять заданные функции, решать определенный круг задач, например, предприятие, компания, школа, институт, банк, правительственное учреждение; 4) совокупность лиц, выступающих в качестве единого субъекта деятельности определенного вида, выполняющих определенную общую функцию, обладающих вытекающими из этого правами и несущих ответственность.
Механизм, через который реализуются отношения, связанные с организацией снабжения населения топливом на территории данного муниципалитета, определен в Порядке, утвержденном Решением Совета депутатов м/о Акбулакский район N 256 от 25.06.2008, составной его частью является формирование списков граждан, нуждающихся в твердом топливе, имеющих право на приобретение угля по регулируемой цене в пределах установленных норм, с указанием размера общей отапливаемой площади жилого помещения.
Пунктом 7 Порядка предусмотрено, что администрации муниципальных образований сельпоссоветов составляют списки граждан, нуждающихся в твердом топливе, проживающих на территории данного муниципального образования, и предоставляют списки в Администрацию муниципального образования Акбулакский район.
По факту обращения ОАО "Оренбургтоппром" в июле 2008 года в адрес Администрации муниципального образования Акбулакский район с просьбой о предоставлении списков граждан, имеющих право на приобретение угля по регулируемым ценам, действий со стороны Администрации Акбулакского района не последовало.
По аналогичному обращению ОАО "Оренбургтоппром" в ноябре 2008 г. письмом N 01-01-14-1918 от 25.11.2008 Администрация Акбулакского района отказала ОАО "Оренбургтоппром" в направлении списков граждан муниципального образования, имеющих право на получение угля по регулируемым ценам.
Ссылки на причины таких действий Администрации Акбулакского района Комиссия Оренбургского УФАС России считает необоснованными, поскольку предметом судебного разбирательства являются отношения, возникшие в связи с поставкой угля в предыдущие периоды, не влияющие на отношения, связанные с обеспечением населения района углем в отопительный период 2008/2009 гг. и последующие периоды.
Ссылка Администрации Акбулакского района при отказе взаимодействовать с ОАО "Оренбургтоппром" на заключение договора на обеспечение снабжения твердым топливом с другим поставщиком - МУП "Акбулакское торговое объединение", является необоснованной, и, кроме того, противоречащей Решению Совета депутатов МО Акбулакский район N 256 от 25.06.2008.
Предоставление МУП "Акбулакское торговое объединение" списков граждан, имеющих право на получение угля по регулируемым ценам, и одновременный отказ Администрации МО Акбулакский район в предоставлении данных списков ОАО "Оренбургтоппром" создает возможность для МУП "Акбулакское торговое объединение" оперировать информацией, имеющей существенное значение при осуществлении деятельности по реализации твердого топлива населению по регулируемым ценам, и, таким образом, в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на рынке твердого топлива.
Одновременно указанными действиями Администрация МО "Акбулакский район" фактически препятствует осуществлению деятельности ОАО "Оренбургтоппром" по реализации твердого топлива и устанавливает для приобретателей товар условия, при которых ограничиваются возможности покупателей по выбору хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (в данном случае, осуществляют поставку твердого топлива - угля).
При этом, исходя из организационной составляющей механизма обеспечения углем населения Акбулакского района в предыдущие периоды, имеются основания полагать, что существует реальная возможность организации снабжения твердым топливом населения района двумя и более хозяйствующими субъектами - продавцами угля.
Отношения органов местного самоуправления с конкретным хозяйствующим субъектом в части возмещения разницы в цене на твердое топливо, реализованное населению по регулируемым ценам, связаны с выполнением муниципалитетом расходных обязательств, возникающих вследствие государственного регулирования цен на твердое топливо, и, по сути, не являются договорными.
Однако поскольку пунктом 4 действующего на территории муниципального образования "Акбулакский район" Порядка (утв. Решением Совета депутатов МО Акбулакский район N 256 от 25.06.2008) предусмотрено заключение соответствующих договоров, Комиссия приходит к выводу, что заключение вышеназванных договоров также является организационной составляющей механизма обеспечения снабжения населения топливом на территории данного муниципалитета. При таких обстоятельствах отказ Администрации МО "Акбулакский район" заключить договор с ОАО "Оренбургтоппром" своими последствиями имеет создание условий, направленных на недопущение развития конкуренции на розничном рынке твердого топлива (угля) на территории Акбулакского района.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", органам местного самоуправления запрещается издавать нормативные акты, совершать действия (бездействие), которые могут повлечь ограничение конкуренции. Перечень действий, указанных в ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не является исчерпывающим.
В соответствии со ст.ст. 34, 36 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, Глава муниципального образования, местная Администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии с Уставом муниципального образования "Акбулакский район" Администрация Акбулакского района входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования Акбулакский район; обязанности по руководству Администрацией района возложены на Главу Акбулакского района Оренбургской области.
На основании изложенного, Комиссия Оренбургского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства считает доказанным нарушение Администрацией Акбулакского района Оренбургской области ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся в воспрепятствовании деятельности ОАО "Оренбургтоппром" на розничном рынке твердого топлива (угля) Акбулакского района, установлении для приобретателей твердого топлива - угля условий, ограничивающих их возможность выбора поставщика (продавца) угля, и в создании для МУП "Акбулакское торговое объединение" возможности в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на данном товарном рынке.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" "целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков".
Согласно ст. 22 названного Закона, на антимонопольный орган возложены функции: обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, иными хозяйствующими субъектами и физическими лицами; предупреждение и выявление нарушений антимонопольного законодательства; принятие мер по их прекращению, а также по привлечению к ответственности за допущенные нарушения.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Признать Администрацию муниципального образования "Акбулакский район" Оренбургской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
2.Выдать Администрации муниципального образования "Акбулакский район" Оренбургской области (Главе района) предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции: предоставить ОАО "Оренбургтоппром" списки граждан, имеющих право на приобретение угля по регулируемым ценам; рассмотреть вопрос о заключении соглашения (договора) с ОАО "Оренбургтоппром" по вопросу организации снабжения населения района твердым топливом.
Примечание: настоящее решение может быть обжаловано в установленном законом порядке.
Невыполнение в установленный срок законного решения и предписания антимонопольного органа влечет ответственность, установленную ч. 2.6 ст. 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
В.В.ОКШИН
Члены Комиссии
Е.В.МОЧАЛОВА
Н.М.МЕЛЬНИКОВА
Л.С.МУРЗИНА
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2009-02-17 Приложение к Решению от 17 февраля 2009 года № 07-16-73/2008 Предписание