Приложение к Программе от 21.11.2006 г № 17-236/235 Программа
Программа «Реформирование муниципальных финансов города Орска на 2006 — 2008 годы»
Паспорт программы
реформирования муниципальных финансов
г. Орска на 2006 - 2008 годы
| Наименование заказчика Программы | Администрация г. Орска |
| Наименование Программы | Программа реформирования муниципальных финансов г. Орска на 2006 - 2008 годы |
| Основание для разработки Программы | Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2004 г. N 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов". Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. N 2 "Об утверждении положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов". Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 29 сентября 2006 г. N 322 "О проведении в 2006 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов". |
| Цели Программы | Повышение качества жизни горожан и инвестиционной привлекательности города посредством внедрения системы результативного управления муниципальными финансами в рамках бюджетной и административной реформ. |
| Создание благоприятных условий для устойчивого социально-экономического развития города путем реформирования отраслей муниципального сектора экономики и совершенствования системы инвестиций. | |
| Повышение эффективности управления муниципальными финансами путем совершенствования бюджетного процесса, оптимизации бюджетных расходов и реструктуризации бюджетной сети. | |
| Создание условий для повышения удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления путем совершенствования системы муниципальной службы. | |
| Повышение эффективности и результативности при предоставлении населению муниципальных бюджетных услуг. | |
| Задачи Программы | Внедрение системы сбалансированных индикаторов эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления в соответствии со стратегическими целями социальноэкономического развития города. |
| Повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с населением города. | |
| Модернизация системы информационного обеспечения органов местного самоуправления. | |
| Снижение расходов на администрирование муниципальных финансов. | |
| Получение кредитного и инвестиционного рейтинга. | |
| Внедрение механизма результативного управления муниципальными финансами на основе планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между главными распределителями бюджетных средств и контроля за достижением результатов их деятельности. | |
| Внедрение системы среднесрочного финансового планирования, повышение точности планирования местного бюджета. | |
| Реализация положений административной реформы путем оптимизации структуры и задач органов местного самоуправления г. Орска, повышения квалификации муниципальных служащих. | |
| Внедрение системы бюджетирования, ориентированной на результат, разработка и утверждение системы оценки качества предоставляемых муниципальных бюджетных услуг эффективности и результативности бюджетных расходов. | |
| Формирование муниципальной долговой политики, разработка и внедрение системы управления муниципальным долгом. | |
| Создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур результативного управления муниципальными финансами по основным направлениям реформирования. | |
| Основные направления реализации Программы | Реформа бюджетного процесса и управления расходами. |
| Бюджетирование, ориентированное на результат. | |
| Административная реформа. | |
| Реформирование муниципального сектора экономики. | |
| Совершенствование системы инвестиций. | |
| Создание условий для развития доходной базы г. Орска. | |
| Совершенствование долговой политики. | |
| Срок реализации Программы | 2006 - 2008 годы |
| Объемы и источники финансирования Программы | 7500 тыс. рублей - за счет средств бюджета г. Орска (2006 год - 500 тыс. рублей, 2007 год 5500 тыс. руб., 2008 год - 1500 тыс. руб.); 30000 тыс. рублей - софинансирование за счет средств Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (2007 г. - 24000 тыс. рублей, 2008 г. - 6000 тыс. рублей). |
| Ожидаемые конечные результаты от реализации программы и показатели социально-экономической эффективности | Совершенствование нормативно-правовой базы г. Орска по основным направлениям. |
| Стимулирование экономических реформ и обеспечение устойчивого экономического развития г. Орска. | |
| Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления. | |
| Снижение затрат на обеспечение бюджетного процесса. | |
| Формирование базовых условий для повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг. | |
| Публикация в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (немуниципальных) организаций. | |
| Введение практики прохождения через независимую экспертизу всех проектов нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сфере. | |
| Утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, спорт и физическая культура, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство). | |
| Не менее 50 % бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг. | |
| Доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных программ, составляет не менее 50 % расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). | |
| Бюджетные учреждения имеют право на изменение объемов и направлений расходования полученных бюджетных средств в объеме не менее 50 % от общего объема полученных средств. | |
| Отклонение параметров решения о бюджете от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу, не превышает 20 %. | |
| Организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года для более 50 % муниципальных служащих. | |
| Объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе, не превышает 3 % расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий). | |
| Снижение размера кредиторской и дебиторской задолженности на 15 % по сравнению с предыдущим годом. | |
| Доля расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в денежной форме составляет более 80 % от указанных расходов. | |
| Количество семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персональных счетов, составляет более 70 % от общего количества семей, получающих субсидии. | |
| Публикация сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов, а также объемах субсидирования этих маршрутов в СМИ и сети Интернет. | |
| В расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации и удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации. | |
| Объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превышает 3 % расходов бюджета. | |
| Доля малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства муниципалитета увеличилась. | |
| Не менее 90 % муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат г. Орску, удовлетворяют установленным критериям сохранности. | |
| Все операции по долговым обязательствам соответствуют формализованной процедуре. | |
| Все муниципальные гарантии, выданные в последнем отчетном году, соответствуют установленной процедуре конкурсного отбора претендентов. | |
| Кредиторская задолженность не превышает среднемесячных расходов. | |
| Система организации контроля за реализацией Программы | Контроль за реализацией программы осуществляется главой города Орска, депутатами Орского городского Совета, межведомственной рабочей комиссией по разработке и управлению реализацией программы реформирования, руководителями структурных подразделений администрации г. Орска (по направлениям реализации программы). |
ВВЕДЕНИЕ
Происходящие в стране процессы децентрализации государственного управления способствовали повышению автономности в принятии решений на региональном и местном уровнях. Сегодня муниципальная власть отделена от государственной, и именно она должна руководить процессами организации жизни в любом муниципальном образовании.
В течение последних нескольких лет в г. Орске был предпринят ряд мер, направленных на совершенствование управления муниципальными финансами, позволившими улучшить социально-экономическое положение города.
В то же время бюджетная система г. Орска пока не выполняет в полной мере роль эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию сбалансированной бюджетной политики администрации г. Орска и Орского городского Совета депутатов, не направлена на создание условий для динамичного роста экономики и повышения уровня жизни населения муниципального образования.
В октябре 2006 г., в целях стимулирования экономических реформ, активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечения устойчивого экономического развития г. Орска, администрацией г. Орска принято решение о необходимости разработки и последующей реализации Программы реформирования муниципальных финансов г. Орска на 2006 - 2008 годы (далее Программа).
Программа реформирования муниципальных финансов г. Орска на 2006 - 2008 годы, разработанная в соответствии с методическими рекомендациями и приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" и от 29.04.2006 N 322 "О проведении в 2006 году отбора муниципальных образований для распределения субсидии из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов местного самоуправления с целью поэтапного решения задач, направленных на содействие реализации реформ бюджетной сферы и бюджетного процесса в г. Орске и стимулирование экономического и социального развития города.
Главная цель Программы - повышение качества жизни горожан и инвестиционной привлекательности города посредством внедрения системы результативного управления муниципальными финансами в рамках бюджетной и административной реформ.
Разработка и реализация Программы связана с необходимостью комплексного решения вопросов, связанных с реформированием системы управления муниципальными финансами г. Орска через направления, определяющие влияние на весь ход социально-экономических реформ, а именно:
повышение эффективности функционирования системы управления финансами для обеспечения дальнейшего социального развития г. Орска, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей г. Орска;
создание благоприятных условий для экономического развития г. Орска и привлечения инвестиций;
получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления г. Орска бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения г. Орска.
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без повышения эффективности деятельности в финансово-бюджетной сфере г. Орска на новом, качественно более высоком уровне. Данная цель должна быть достигнута за счет:
- повышения прозрачности системы местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- модернизации бюджетного процесса, связанной с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
- обеспечения реалистичности бюджета города, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведения реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава муниципального имущества;
- разработки стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг;
- реализации административной реформы, оптимизации структуры и задач органов местного самоуправления г. Орска;
- повышения квалификации муниципальных служащих;
- внедрения передовых методов управления муниципальными финансами, в частности, переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрение системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансового планирования, создания системы управления муниципальным долгом.
Реализация Программы позволит не только существенно повысить эффективность работы органов местного самоуправления г. Орска, но и создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики и инвестиционного климата в г. Орске.
Программа имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования.
Концепция программы реформирования муниципальных финансов
г. Орска на 2006 - 2008 годы
1.1.Общие положения
Для достижения стратегической цели по повышению качества жизни жителей Орска, концепция Программы реформирования муниципальных финансов г. Орска на 2006 - 2008 годы предполагает комплексную реализацию совокупности мероприятий. Внедрение новых подходов к управлению общественными финансами должно максимально способствовать:
- повышению эффективности функционирования системы управления финансами для обеспечения дальнейшего социального развития г. Орска, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей г. Орска;
- созданию благоприятных условий для экономического развития города и привлечения инвестиций;
- получению положительных оценок проводимой органами местного самоуправления г. Орска бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения.
Концепция разработанной Программы предусматривает механизмы реализации и инструменты по оценке полученных результатов. Обеспечение комплексного результата повышения эффективности и качества функционирования системы не только управления финансами, но и всей бюджетной системы г. Орска заключается, в конечном счете, в повышении качества бюджетных услуг, предоставляемых населению города.
1.2.Обоснование необходимости проведения реформ в сфере муниципальных финансов г. Орска
1.2.1.Исходное состояние
Городской бюджет по доходам за 2005 г. исполнен на 97,7 %, в том числе: по собственным доходам - на 98,6 %; по безвозмездным поступлениям на 100,0 %; по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на 87,1 %.
Больше, чем запланировано, поступило налога на прибыль (113,0 %), налога на доходы физических лиц (112,0 %), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (112,0 %), налога на наследование или дарение (113,0 %), налога на добычу полезных ископаемых (122,0 %), государственной пошлины (315,0 %). Меньше, чем запланировано, получено арендной платы за землю на 5,0 %, акцизов по подакцизным товарам - на 30,0 %, земельного налога - на 18 %.
Основными плательщиками в городской бюджет являются такие предприятия, как: ОАО "ЮУНК", подразделения ОАО "РЖД", ОАО "ОНОС", ОАО МК "ОРМЕТО-ЮУМЗ", Орская ТЭЦ-1, ООО "Ринг плюс".
Недоимка в городской бюджет по состоянию на 01.01.2006 составила 101,1 млн. рублей. По сравнению с периодом на 01.01.2005 недоимка увеличилась на 2,8 млн. рублей, или на 2,9 %.
В настоящее время сформированная в г. Орске система управления муниципальными финансами является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления городом. Управление муниципальными финансами построено на принципах применения на практике нововведений и современных технологий организации бюджетного процесса, осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации и обеспечивает выполнение всех законодательно установленных требований федерального законодательства в части параметров муниципального бюджета.
Город Орск один из первых в Оренбургской области перешел на систему казначейского исполнения бюджета (муниципальное казначейство) и работает в ней с 2002 года. На местном уровне принята нормативно-правовая база работы в системе казначейского исполнения, а именно: распоряжение администрации города Орска N 1844-р от 17.07.2002 "О порядке казначейского исполнения бюджета города Орска". Система безналичных расчетов, электронный документооборот, удаленные автоматизированные рабочие места всех главных распорядителей бюджетных средств делают процесс исполнения бюджета прозрачным, а его участники имеют доступ к информации в режиме реального времени. Кроме того, организация предварительного и текущего контроля позволяет отслеживать направления расходования средств. Казначейская система исполнения бюджета дает широкие возможности для дальнейшего развития как финансовых, так и информационных технологий в бюджетном процессе для решения задач, стоящих перед Орском.
На основании решения комитета по вопросам бюджетной, налоговой и финансовой политики Законодательного собрания Оренбургской области от 27.07.2006 "О ходе исполнения Закона Оренбургской области "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" и мерах по его совершенствованию" город Орск определен постоянно действующей экспериментальной площадкой по совершенствованию Закона Оренбургской области "О межбюджетных отношениях". В состав рабочей группы по подготовке поправок к закону входит заместитель главы города по финансово-экономической политике. Это позволяет городу участвовать в процессе адаптации данного Закона к ситуации на местах. В результате совместной работы:
- было доказано завышение налогооблагаемой базы по земельному налогу в 2006 году и сумма завышения определена как выпадающий доход; при расчете налогового потенциала на 2007 г. областью учитывалось уже реальное поступление земельного налога в городской бюджет;
- с 2007 года расходы по полномочиям субъекта Российской Федерации, переданным на уровень местного бюджета, приведены в соответствие с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Областью будут возмещаться расходы городского бюджета на создание административных комиссий и содержание комиссий по делам несовершеннолетних;
- при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области на 2007 г. в процессе формирования проекта бюджета области применялись скорректированные коэффициенты плотности автомобильных дорог.
Бюджет города Орска в последнее время утверждается до начала финансового года. Бюджет города на 2006 г. был утвержден решением Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 27.12.2005 N 3-27/27 "О бюджете города на 2006 год". Бюджет города на 2007 г. планируется сформировать и вынести на утверждение в ноябре 2006 г. Впервые бюджет будет обсуждаться на публичных слушаниях в соответствии с положением "О публичных слушаниях в муниципальном образовании городской округ город Орск", утвержденным решением Орского городского Совета депутатов от 03.03.2006 N 6-68/67. Принятие бюджета на очередной финансовый год сопровождается публикацией в средствах массовой информации и размещением в сети Интернет на официальном сайте администрации города.
Расходы бюджета утверждаются с учетом ведомственной классификации по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов по администраторам. Доходная часть также администрируется.
Отчет об исполнении бюджета утверждается Орским городским Советом депутатов в разрезе экономических статей расходов.
Решение о бюджете и отчет об исполнении бюджета за очередной финансовый год публикуются в бюллетене нормативных актов и официальных материалов администрации города Орска и Орского городского Совета депутатов "Орск официальный" после утверждения соответствующих решений Орским городским Советом депутатов.
Процедура формирования, исполнения и утверждения бюджета определяется положением "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Орске", утвержденным решением городского Совета депутатов N 3-26/26 от 27.12.2005. Проект бюджета перед принятием рассматривается на всех постоянных депутатских комиссиях городского Совета.
Налоговая и бюджетная политика ориентирована, прежде всего, на создание благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности организаций, упрощение системы налогообложения для малого бизнеса, улучшение налогового администрирования и повышения на этой основе собираемости налогов, совершенствование системы эффективного управления муниципальной собственностью.
Место, занимаемое бюджетом в финансовой системе города Орска, определяет значение бюджетного права в нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы финансовой политики. Общие подходы в его развитии проявляются, прежде всего, в основных принципах. Одним из важных принципов бюджетного права является требование полноты бюджета, в соответствии с которым все прогнозируемые доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме.
Важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени является принцип ежегодного утверждения бюджета. Принцип единства и полноты бюджета не создает привилегированного положения для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности муниципальных расходов. Кроме того, бюджет, утверждаемый на очередной финансовый год, не разбивается по экономическим статьям расходов, до главных распорядителей доводятся только утвержденные общие цифры, а выбор приоритетных направлений расходования средств и разбивка по экономическим статьям расходов производится ими самостоятельно. При формировании доходной базы муниципального образования г. Орск используются прогнозируемые макроэкономические показатели.
Привлечение ресурсов, отражаемых как муниципальный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых решением о бюджете г. Орска. Структура долга городского бюджета включает в себя задолженность по ссудам, полученным из бюджета субъекта и период 2000 - 2002 гг., и суммы выданных гарантий сельхозпроизводителям. Общий объем долга не превышает доходы бюджета без безвозмездных перечислений из других уровней бюджета. При планировании операций в сфере муниципального долга администрация города выступает в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц лишь в исключительных случаях, принимая во внимание качество обеспечения обязательств заемщиков перед администрацией города и их платежеспособность. При исполнении бюджета кредиты сторонних организаций для покрытия дефицита не привлекаются, так как средства на выплату процентов пока изыскать в местном бюджете не удается. Предельный объем муниципального долга по состоянию на 01.01.2006 составляет 30987,3 тыс. рублей. Низкий уровень суммы налоговых поступлений остающейся в городе (около 13 % от общей суммы налогов во все уровни бюджетной системы) не покрывает даже суммы минимальной потребности в расходах.
По состоянию на 01.09.2006 в городе Орске приняты и исполняются 4 городские целевые программы:
- "Создание системы государственного земельного кадастра и управление земельно-имущественным комплексом на территории муниципального образования город Орск на 2005 - 2007 гг.";
- "Программа по борьбе с преступностью в городе Орске на 2004 - 2006 гг.";
- "Городская комплексно-целевая программа "Одаренные дети" (2005 - 2009 гг.);
- "Программа "Обеспечение пожарной безопасности образовательных учреждений на 2003 - 2006 гг.".
Перечень городских целевых программ утверждается решением о бюджете на очередной финансовый год. Порядок разработки, утверждены и реализации целевых программ утвержден Постановлением Орского городского Совета депутатов "Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации целевых программ города Орска" от 07.09.2006 N 14-187.
Проводятся мероприятия по улучшению качества управления муниципальной собственностью. В составе муниципальной собственности имеется одно эффективно функционирующее предприятие - МУП "Орскстройремзаказчик", которое производит в федеральный и городской бюджет отчисления от прибыли, оставшейся после уплаты налогов.
Параметры бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит бюджета города не превышает 10 процентов от объема собственных доходов. Общий объем долга не превышает доходы городского бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 1 процента от расходов бюджета.
Контроль за исполнением бюджета осуществляет финансовое управление администрации г. Орска и контрольно-счетная палата г. Орска.
Кроме того, контрольные функции за использованием средств бюджета в части средств, получаемых в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней (дотаций, субвенций, субсидий), выполняют и другие контролирующие органы: Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области, Счетная палата Оренбургской области.
1.2.2.Основные проблемы муниципальных финансов
Очевидно, что в большинстве городов России системы управления муниципальными финансами в основном продолжают оставаться в том виде, который сложился в недавнем прошлом, и сталкиваются со значительными затруднениями в адаптации своих решений к новым политическим и экономическим реалиям.
Это полностью относится к ситуации, сложившейся в Орске. Сегодня существует масса проблем, которые нужно решать.
По результатам анализа исходного состояния системы управления муниципальными финансами, проведенного в рамках подготовки проект Программы, определен следующий круг основных проблем системы управления финансами.
Несовершенство бюджетного процесса связано прежде всего:
- с отсутствием четкой системы целеполагания и постановки задач, для решения которых расходуются бюджетные средства. Основным принципом финансирования в настоящее время является поддержание функционирования сложившейся сети бюджетных учреждений и органов местного самоуправления. При этом недостаточно четко определено, какие задачи решают в каждый конкретный момент эти учреждения и органы местного самоуправления и каких результатов они должны добиться по окончании планового периода. Отсутствует также четкое понимание вопроса о том, оптимальна ли система управления и финансирования их деятельности для достижения поставленных задач;
- с отсутствием практики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющих прогнозировать последствия принимаемых решений в области бюджетной политики и учета их будущих последствий;
- с недостаточным использованием современных управленческих и финансовых технологий в бюджетном процессе (методологии расчета долговой нагрузки на бюджет, методики планирования временных кассовых разрывов, финансового анализа и т.д.);
- с отсутствием технологии автоматизированного формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и других элементов комплексной автоматизации бюджетного процесса, что увеличивает долю рутинных операций сотрудников в системе планирования и организации исполнения бюджета;
- с недостаточной публичностью и прозрачностью бюджетного процесса.
Отсутствие комплексной системы индикаторов и методик для построения системы бюджетирования, ориентированной на результат, включает в себя:
- отсутствие перечня бюджетных услуг и организаций, объективно требующих финансирования из городского бюджета;
- отсутствие системы оценки потребности в предоставлении населению муниципальных бюджетных услуг. Подобная ситуация приводит к тому, что бюджетные услуги населению предоставляются так, как это сложилось за предыдущие годы существования системы. При этом анализ потребностей потребителей бюджетных услуг и их удовлетворенности этими услугами проводится недостаточно системно и не всегда увязывается с планами дальнейшей деятельности органов местного самоуправления. В этих условиях вероятна ситуация, когда ресурсы расходуются неэффективно, и при сохранении существующего объема финансирования можно было бы добиться более высокой степени удовлетворенности потребителей;
- отсутствие комплексной системы стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- отсутствие системы показателей результативности деятельности ведомств. Поскольку отсутствует четкое понимание целей, на которые расходуются бюджетные средства, невозможно оценить, насколько хорошо работают те или иные ведомства и те или иные учреждения. При этом затруднена не только внешняя оценка, но и внутренняя самооценка. Субъекты бюджетного процесса не заинтересованы и не могут планировать собственную деятельность на достаточно длительный период времени и повышать эффективность своего функционирования (в случае снижения затрат на выполнение какой-либо функции, снижается и общее финансирование, хотя в ряде случаев более эффективно было бы сохранить эти средства в распоряжении этого субъекта бюджетного процесса);
- недостаточную формализацию и количество используемых ведомственных целевых программ;
- недостаточную деятельность администрации города по повышению самостоятельности бюджетных учреждений, отсутствие анализа финансовых последствий решений по повышению самостоятельности учреждений.
Несовершенство системы управления расходными обязательствами бюджета связано с ориентированием в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, в то время как собственно управление расходными обязательствами бюджета города не происходит.
Недостаточная эффективность бюджетных расходов связана в первую очередь с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качеств работы учреждений бюджетной сферы. В настоящий момент позицию главных распорядителей бюджетных средств можно трактовать как потребительскую, так как их участие в бюджетном процессе сводится лишь к попытке увеличить объемы финансирования без анализа эффективности расходования полученных средств. В городе предстоит повысить уровень культуры муниципального управления, создав систему управления, базирующуюся на установленных и нормативно закрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемых населению.
Ограничения системы управления муниципальным долгом:
- недостаточная формализация процедур муниципальной политики по управлению долгом и инвестициями;
- отсутствие кредитного рейтинга муниципалитета;
- недостаточная диверсификация инструментов муниципальной долговой политики.
Ограничения в организации учета объектов, находящихся в муниципальной собственности:
- отсутствие интегрированной системы учета показателей бюджетного (муниципального) сектора, в частности показателей деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию;
- недостаточное использование инструментария и технологий управления муниципальной собственностью;
- недостаточная инвентаризация системы учета муниципального имущества;
- отсутствие практики предоставления информации о стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности.
Необходимость повышения квалификации и профессиональной переподготовки муниципальных служащих:
- отсутствие регулярно действующей системы повышения квалификации муниципальных служащих;
- отсутствие материально-технической и преподавательской базы для профессиональной переподготовки муниципальных служащих;
- отсутствие нормативно-правовой базы с требованием к срокам и обязательности проведения мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих.
Необходимость совершенствования действующей нормативно-правовой базы, как основы обеспечения реформы бюджетного процесса и бюджетной сети.
Следовательно, решение стоящих перед городом проблем в первую очередь может быть достигнуто за счет структурных, институциональных преобразований, за счет повышения качества финансового управления и эффективности использования имеющихся бюджетных ресурсов. Для целенаправленного, скоординированного решения этих задач в городе Орске нужна Программа реформирования муниципальных финансов. Задачей настоящей Программы является достижение заявленных целей, используя комплексные механизмы, реализуемые в рамках Программы.
1.3.Цели и задачи Программы
Реформирование бюджетной сферы и бюджетного процесса г. Орска, стимулирование экономического роста и активизация процессов финансового оздоровления, базируются, в первую очередь, на повышении качества управления общественными финансами. С одной стороны, это непосредственно связано с оптимизацией видов бюджетных услуг и снижением их себестоимости, с другой, - с повышением их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет внедрения стандартов качества и улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях.
Учитывая существующий уровень доходов бюджета и недостаточно высокий уровень доходов населения г. Орска, резко поднимается значимость уровня и качества предоставления бюджетных услуг, необходимость более эффективно использовать бюджетные средства с целью достижения необходимого результата с минимально возможными затратами. Основным способом достижения поставленных целей является практическая идеализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по запланированным направлениям реформирования.
Стратегическая цель Программы - повышение качества жизни горожан и инвестиционной привлекательности города посредством внедрения системы результативного управления муниципальными финансами в рамках бюджетной и административной реформ.
В соответствии со стратегической целью основными целями реформирования финансов на муниципальном уровне являются:
- создание благоприятных условий для устойчивого социально-экономического развития города путем реформирования отраслей муниципального сектора экономики и совершенствования системы инвестиций;
- повышение эффективности управления муниципальными финансами путем совершенствования бюджетного процесса, оптимизации бюджетных расходов и реструктуризации бюджетной сети;
- создание условий для повышения удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления путем совершенствования системы муниципальной службы;
- повышение эффективности и результативности при предоставлении населению муниципальных бюджетных услуг.
Залогом успеха реализации Программы является комплексный подход к выбору основных направлений реформирования и решаемых в их рамках многоуровневых задач. Органы местного самоуправления при разработке и реализации Программы исходят из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Данный подход позволяет уверенно говорить о выполнении Программы и достижении поставленных целей.
Достижение поставленных в Программе целей обусловлено решением следующих задач:
- внедрение системы сбалансированных индикаторов эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления в соответствии со стратегическими целями социально-экономического развития города в рамках бюджетирования, ориентированного на результат;
- повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с населением города;
- модернизация системы информационного обеспечения органов местного самоуправления;
- снижение расходов на администрирование муниципальных финансов;
- получение кредитного и инвестиционного рейтинга;
- внедрение механизма результативного управления муниципальными финансами на основе планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между главными распределителями бюджетных средств и контроля за достижением результатов их деятельности;
- внедрение системы среднесрочного финансового планирования, повышение точности планирования местного бюджета;
- реализация положений административной реформы путем оптимизации структуры и задач органов местного самоуправления г. Орска, повышения квалификации муниципальных служащих;
- внедрение системы бюджетирования, ориентированной на результат, разработка и утверждение системы оценки качества предоставляемых муниципальных бюджетных услуг, эффективности и результативности бюджетных расходов;
- формирование муниципальной долговой политики, разработка и внедрение системы управления муниципальным долгом;
- создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур результативного управления муниципальными финансами по основным направлениям реформирования.
Реализация основных целей и задач будет осуществляться по основным направлениям Программы реформирования:
- реформа бюджетного процесса и управления расходами;
- внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;
- реализация положений административной реформы;
- реформирование муниципального сектора экономики (модернизация системы ЖКХ и транспорта, социальной защиты населения и т.д.);
- совершенствование системы муниципальных инвестиций;
- создание условий для развития доходной базы местного бюджета;
- совершенствование долговой политики.
На рис. 1 представлена схема целей Программы, исходящая из главной стратегической цели Программы, иллюстрирующая как иерархию целей и направлений реформирования, так и задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения поставленных целей.
Дерево целей Программы исходит из стратегической цели Программы - повышение качества жизни горожан и инвестиционной привлекательности города посредством внедрения системы результативного управления муниципальными финансами в рамках бюджетной и административной реформ, и представлено в виде иерархии целей и направлений реформирования, а также задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения стратегической цели.
Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по направлениям реформирования, предусмотренных Программой.
┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Стратегическая цель - повышение качества жизни горожан и инвестиционной привлекательности города посредством внедрения │
│ системы результативного управления муниципальными финансами в рамках бюджетной и административной реформ │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────┬──────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
│
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┴──────────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Приоритетные цели │
└────────────┬──────────────────────────────────────┬───────────────────────────────────────┬────────────────────────────────────────┬────────────┘
│ │ │ │
\\/ \\/ \\/ \\/
┌────────────────────────┐ ┌─────────────────────────┐ ┌───────────────────────┐ ┌─────────────────────────┐
│ создание благоприятных │ │повышение эффективности │ │ создание условий │ │ повышение эффективности │
│условий для устойчивого │ │управления муниципальными│ │ для повышения │ │ результативности при │
│социально-экономического│ │ финансами │ │ удовлетворенности │ │предоставлении населению │
│ развития │ │ │ │населения деятельностью│ │ бюджетных услуг │
│ │ │ │ │ органов местного │ │ │
│ │ │ │ │ самоуправления │ │ │
└────────────────────────┘ └─────────────────────────┘ └───────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Задачи Задачи
┌─────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌─────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌──────────────┐ ┌────────────────┐ ┌────────────────┐ ┌────────────────┐
│ Получение │ │ Формирование│ │ Снижение │ │ Оптимизация │ │ Внедрение │ │ Внедрение │ │ Внедрение │ │ Внедрение │
│ кредитного │ │муниципальной│ │ расходов на │ │ структуры и │ │ системы │ │ системы │ │ системы │ │ механизма │
│и инвестиционного│ │ долговой │ │администрирование│ │ задач органов │ │среднесрочного│ │сбалансированных│ │бюджетирования, │ │результативного │
│ рейтинга │ │ политики, │ │ муниципальных │ │ местного │ │ финансового │ │ индикаторов │ │ориентированной │ │ управления │
│ │ │ разработка и│ │ финансов │ │самоуправления,│ │ планирования,│ │ эффективности и│ │ на результат, │ │ финансами │
│ │ │ внедрение │ │ │ │ повышение │ │ повышение │ │результативности│ │ разработка и │ │ на основе │
│ │ │ системы │ │ │ │ квалификации │ │ точности │ │ деятельности │ │ утверждение │ │ планирования │
│ │ │ управления │ │ │ │ муниципальных │ │ планирования │ │ органов │ │ системы │ │ и проектного │
│ │ │муниципальным│ │ │ │ служащих │ │ местного │ │ местного │ │оценки качества │ │ управления │
│ │ │ долгом │ │ │ │ │ │ бюджета │ │самоуправления в│ │предоставляемых │ │ по целям │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │соответствии со │ │бюджетных услуг,│ │ и результатам │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │стратегическими │ │эффективности и │ │ деятельности, │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ целями │ │результативности│ │ конкурентного │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ социально- │ │ бюджетных │ │ распределения │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ экономического │ │ расходов │ │ ресурсов между │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ развития │ │ │ │ главными │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ города │ │ │ │распределителями│
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ бюджетных │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ средств и │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ контроля за │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ достижением │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ результатов их │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ деятельности │
└─────────────────┘ └─────────────┘ └─────────────────┘ └───────────────┘ └──────────────┘ └────────────────┘ └────────────────┘ └────────────────┘Пути достижения
- Реформа бюджетного процесса и управления расходами;
- Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;
- Реализация положений административной реформы;
- Реформирование муниципального сектора экономики;
- Совершенствование системы муниципальных инвестиций;
- Создание условий для развития доходной базы местного бюджета;
- Совершенствование долговой политики.
1.4.Этапы Программы
На первом этапе реализации Программы (II полугодие 2006 года - I полугодие 2007 года) предполагается осуществить комплекс мероприятий по созданию системы оперативного взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса, по расширению перечня используемых программных продуктов, в целях автоматизации системы бюджетного планирования, формирования муниципального заказа, ведения реестра расходных обязательств, путем закупки техники и программного обеспечения. Это позволит повысить уровень прозрачности исполнения бюджета, ввести мониторинг и производить оценку качества использования бюджетных средств.
Вместе с тем, для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо внедрить процедуру среднесрочного финансового планирования, разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, а также стандарты качества предоставления бюджетных услуг по видам (культура, образование, здравоохранение, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство), разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, осуществить целый ряд других мероприятий, в том числе связанных с проведением административной реформы, подготовкой и переподготовкой кадров.
Ход реализации первого этапа Программы будет освещаться в средствах массовой информации и сети Интернет, что позволит всем горожанам принять участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.
Второй этап реализации Программы (II полугодие 2007 года - I полугодие 2008 года) является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается отработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных Программой.
На данном этапе внимание будет уделено утверждению методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами. Утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации и порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов, позволит существенно повысить эффективность использования бюджетных средств.
На втором этапе наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные средства массовой информации, включая официальный сайт администрации города Орска, что позволит сделать проводимые реформы максимально публичными. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов.
Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности органа местного самоуправления к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.
На рис. 2 представлена диаграмма динамики реализации мероприятий Программы по этапам и по направлениям.
Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений, ответственных за реализацию конкретного мероприятия, приведен в приложении 2 к Программе.
Рис. 2 Динамика реализации Программы
за 2006 - 2008 гг. по этапам
100 % ┐ ┌────┐ ┌────┐ ┌────┐ ┌────┐ **** **** **** **** 80 % **** **** **** **** **** **** **** **** **** **** **** **** 40 % 20 % 0 % Реформа бюджетного Совершенствование Административная Совершенствование Создание условий Реформирование Бюджетирование, процесса и системы инвестиций реформа долговой для развития муниципального ориентированное управления расходами политики доходной базы сектора экономики на результат |
| ******************** | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1.5.Направления реформирования и ожидаемые результаты
Достижение поставленных в Программе целей и задач потребует существенных усилий и напряженной работы всех ведомств администрации г. Орска. Комплексный подход к реализации Программы и поэтапные действия органов местного самоуправления позволят обеспечить достижение ее стратегической цели.
Основными направлениями реформирования муниципальных финансов настоящей Программой определяются:
- Реформа бюджетного процесса и управления расходами.
- Внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат.
- Административная реформа.
- Реформирование муниципального сектора экономики.
- Совершенствование системы инвестиций.
- Создание условий для развития доходной базы.
- Совершенствование долговой политики.
В ходе реформы бюджетного процесса и управления расходами предполагается усилить работу по оптимизации сети учреждений, представляющих социальные услуги, в том числе с рассмотрением вопроса об их частичном переводе в форму немуниципальных организаций. Эта работа должна быть проведена в отношении отдельных учреждений муниципальной подчиненности. В течение ближайших двух лет нужно провести первые эксперименты по апробации финансово-экономических взаимоотношений в сфере оказания бюджетных услуг между их заказчиком - администрацией города и негосударственными организациями - исполнителями услуг. Это позволит выработать типовую модель таких взаимоотношений для их построения в будущем. Сеть бюджетных учреждений должна стать предметом систематического мониторинга на предмет оптимизации и реструктуризации.
Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов заключается в необходимости предпринять конкретные действия по нейтрализации последствий кассовых разрывов при исполнении бюджета. Здесь нужно максимально снизить негативное влияние сбоев в финансировании на процесс предоставления общественно значимых услуг. Неравномерность наполнения местного бюджета объясняется разбросом сроков налоговых платежей, сезонным характером отдельных видов расходов и другими естественными причинами, которые необходимо выявить в ходе реализации Программы. На основе анализа причин возникновения кассовых разрывов планируется создать систему их прогнозирования, также определить порядок своевременного формирования необходимого для преодоления кассовых разрывов финансового резерва.
Предотвращению сбоев в финансировании должно способствовать обязательное проведение экспертизы финансовых последствий новых решений по вопросам бюджетной и налоговой политики. Причем в рамках настоящей Программы предполагается, что такая экспертиза будет носить публичный характер и проводиться Общественной палатой города Орска, осуществляющей свою деятельность в соответствии с положением "О Общественной палате города Орска", утвержденным решением Орского городского Совета депутатов от 21.06.2006 N 13-161. Результатом этого станет повышение политической ответственности инициаторов финансовых решений, а также максимальная страховка от возможных ошибок при принятии нормативных правовых актов с недостаточно или субъективно просчитанными финансовыми последствиями.
Ожидаемый эффект:
- нет прироста просроченной дебиторской и кредиторской задолженности;
- повышение качества разрабатываемых нормативных правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения и обязательной независимой публичной экспертизы.
В ходе внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат, в 2006 - 2008 гг. планируется осуществить основной комплекс подготовительных работ по созданию рынка бюджетных услуг <1>. Сегодня объектами бюджетного финансирования являются отдельные организации и учреждения (школы, больницы и т.п.), которые получают бюджетные ассигнования вне зависимости от количества и качества выполняемой работы. Поскольку эти ассигнования незначительны и распределяются равно на всех, то часть наиболее ответственных, квалифицированных и работающих с полной отдачей работников бюджетной сферы теряют интерес к своей работе. В то же время существующий подход к финансированию учреждений и организаций допускает возможность использования бюджетных средств на выполнение не имеющих общественной значимости работ или их выполнения в излишних объемах, в то время как действительно необходимые обществу услуги остаются без должной финансовой поддержки. В этой связи крайне важно определить, в каких услугах действительно нуждаются жители города, какого качества и в каком объеме они должны быть предоставлены.
--------------------------------
<1> Под бюджетной услугой понимается совершение действий или осуществление деятельности, направленной на удовлетворение общественных потребностей, которые предпринимаются по поручению (заказу) органов местного самоуправления и оплачиваются за счет бюджетных средств.
Четкое определение стандартов качества и количественных объемов бюджетных услуг позволит размещать заказы на них на наиболее выгодных для общества условиях. Исполнителями этих услуг могут быть и немуниципальные организации, что, с одной стороны, позволит привлечь в сферу оказания социальных услуг частные инвестиции, а с другой, снять ненужные в этом случае ограничения на использование получаемых в оплату услуг бюджетных средств (в том числе на оплату труда лиц, занятых оказанием услуг). Врач, учитель или любой другой работник социальной сферы вправе рассчитывать на достойное вознаграждение результатов своего профессионализма.
Создание конкурентной среды на рынке бюджетных услуг будет способствовать снижению бюджетных издержек на их приобретение, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг. Появление права выбора производителя услуги позволит в основу размещения заказа заложить принцип оптимального соотношения цены и качества.
Одновременно с этим планируется провести переоценку функциональных задач стоящих перед ведомствами администрации, ответственными за вопросы оказания бюджетных услуг. Здесь будет необходимо повысить роль планирования, ввести обязательность установления плановых заданий (в соответствии с функциональными задачами ведомств), а также системы отчетов по выполнению. В результате должна быть отработана система принятия и реализации ведомственных программ, в том числе на среднесрочную перспективу, индикаторов оценки их результативности, а также система корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.
Внедрение новой системы бюджетирования подразумевает и обязательность оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов, для достижения которых были выделены ассигнования из бюджета.
Перспективы социально-экономического развития города должны иметь твердую финансовую основу. В рамках Программы вводится обязательность учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке проектов годичных бюджетов.
Ожидаемый эффект:
- оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- повышение эффективности использования средств городского бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год;
- применение практики реализации ведомственных целевых программ и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов;
- отклонение параметров решения о бюджете на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу, не превышает 20 %.
Стабилизация бюджетной системы города Орска напрямую связана с совершенствованием системы административного управления.
В рамках административной реформы представляется целесообразным осуществить совершенствование кадровой политики по следующим направлениям:
- упорядочение и делегирование управленческих функций, в том числе путем передачи некоторых из них негосударственным организациям;
- совершенствование управленческой структуры и ее активизация на основе конкуренции (как в форме конкурсного набора специалистов на имеющиеся вакансии, так и путем конкурсного размещения подряда на выполнение отдельных управленческих и обслуживающих управление функций негосударственными организациями);
- проведение мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих в соответствии с законодательством, размещение в сети Интернет перечня направлений профессиональной переподготовки и тематики курсов повышения квалификации муниципальных служащих на очередной календарный год;
- совершенствование оплаты труда и внедрение принципов управления с ориентацией на конечный результат.
Оптимизация действующих и внедрение новых подходов к управлению муниципальными финансами должно обеспечиваться повышением уровня профессионального мастерства муниципальных служащих. В этом направлении планируется совершенствовать систему повышения профессиональной квалификации, в первую очередь в отношении работников финансового управления и финансовых служб отраслевых управлений. Здесь каждый сотрудник должен участвовать в мероприятиях по повышению квалификации не реже, чем один раз в три года. Помимо этого нужно пересмотреть и программы повышения квалификации, их обновленный вариант в полной мере должен соответствовать интересам заявляемой Программы реформирования.
Ожидаемый эффект:
- повышение эффективности и качества муниципального управления, за счет роста профессионализма муниципальных служащих;
- повышение мотивации муниципальных служащих и степени их удовлетворенности собственным трудом;
- организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года, не менее чем для 50 % работников.
Реформа муниципального сектора экономики предполагает, что бюджетные ресурсы должны в первую очередь направляться на реализацию социально значимых проектов и мероприятий. В связи с этим в течение 2006 - 2008 гг. планируется ограничение бюджетной поддержки негосударственных (немуниципальных) коммерческих организаций, в том числе путем предоставления средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий и налоговых льгот.
Оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства требует значительных бюджетных затрат, связанных с различными видами компенсаций и выплат. Здесь планируется провести оценку дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ и утвердить порядок ее урегулирования (признания). Вместе с этим планируется повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения за счет средств бюджета.
В 2007 г. по итогам проведенной инвентаризации финансовых показателей предприятий жилищно-коммунального хозяйства будет разработан и утвержден порядок сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам и предприятиям непосредственно поставщиками данных услуг.
Также предполагается утвердить муниципальным правовым актом порядок ведения и публикации реестра граждан, имеющих особые условия оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе льготников.
С учетом социальной ситуации и на основании всестороннего анализа рынка транспортных услуг будет рассмотрен вопрос об утверждении порядка преобразования муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в общества с иной формой собственности. В целях создания здоровой конкуренции на рынке транспортных услуг будет разработан и утвержден порядок проведения конкурсов среди транспортных предприятий на обслуживание субсидируемых маршрутов.
Ожидаемый эффект:
- достижение уровня расходов бюджета (без учета осуществляемых на основе субвенций) в виде предоставления средств на безвозмездной основе, в т.ч. бюджетных ссуд, гарантий, налоговых льгот, не превышающего 3 % общей суммы расходов бюджета;
- размер кредиторской и дебиторской задолженности снизится на 15 %, либо будет отсутствовать;
- количество семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персональных счетов, составляет свыше 70 % от общего количества семей, получающих субсидии.
В ходе реализации мероприятий по совершенствованию системы инвестиций впервые начнется работа по отбору инвестиционных проектов, финансирование которых предполагается из бюджета города. Основным критерием их бюджетной поддержки будет являться финансовая и социальная эффективность, а также общественная полезность и значимость. Здесь будет определен и нормативно закреплен более четкий порядок оценки эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, на основе которого будет осуществляться мониторинг реализации инвестиционных проектов, финансируемых из бюджетных средств. Выявляемое в ходе мониторинга отсутствие реального эффекта или значительное снижение эффективности инвестиционного проекта от запланированного уровня будет являться основанием для досрочного прекращения реализации инвестиционных проектов или их корректировки. Результаты мониторинга эффективности должны стать достоянием гласности. В результате должны быть исключены случаи отвлечения средств бюджета на неоправданную поддержку неэффективных инициатив.
Ожидаемый эффект:
- создание эффективной функционирующей системы оценки социальной эффективности реализуемых или предполагаемых для реализации инвестиционных проектов;
- минимизация до близкого к нулю уровня расходов на неэффективные инвестиционные проекты;
- сокращение расходов бюджета на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Способность городского бюджета к удовлетворению общественных запросов предопределяется состоянием его доходной части. Поэтому одним из направлений предстоящей реформы будет являться внедрение оптимальных процедур работы с доходной частью бюджета. В этой связи предполагается совершенствование системы учета задолженности перед бюджетом (недоимки), рассроченных и отсроченных платежей в бюджет. Руководители подразделений администрации города должны иметь возможность в любой момент получить информацию об просроченных налоговых обязательствах налогоплательщиков, стоимости и эффективности предоставленных налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, что обеспечит взвешенность принимаемых решений. Отработанные процедуры налогового мониторинга в свою очередь позволят контролировать ситуацию с налоговой базой, своевременно выявлять складывающиеся негативные тенденции и адекватно реагировать на их возникновение. Например, инициировать отмену неэффективных налоговых льгот. Публикация в средствах массовой информации и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности обеспечит над ними общественный контроль и повысит ответственность, как инициаторов льгот, так и лиц которым они были предоставлены.
Налоговые доходы бюджета зависят от уровня деловой активности на территории города. Развитию деловой активности будет способствовать планируемое в рамках Программы разработка эффективной системы оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства, а также налаживание постоянного мониторинга состояния дел в малом бизнесе.
На состояние доходной базы бюджета города прямое влияние оказывают поступления неналоговых доходов, в частности доходы от муниципальной собственности. В этом направлении планируется расширить сферу оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в муниципальной собственности, независимыми оценщиками. Получение независимой рыночной оценки позволит не допустить ошибок в определении базовой цены продажи излишней собственности, а также определять оптимальные размеры арендной платы (при сдаче имущества в аренду).
К середине 2007 г. будет полностью упорядочена система муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала, которых принадлежат муниципальному образованию. В условиях дефицита объектов социальной инфраструктуры представляется нецелесообразным сохранение в муниципальной собственности предприятий, которые могут успешно функционировать, находясь в частных руках. Кроме этого не оправдано сохранение неэффективных, убыточных муниципальных унитарных предприятий, если они не выполняют каких-либо особых функциональных обязанностей. В рамках программы планируется разработать и утвердить перечень критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и долей уставного капитала в хозяйственных обществах на основе оценки их бюджетной и социальной эффективности.
Ожидаемый эффект:
- объем налоговых льгот составит менее 3 % доходов бюджета;
- объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превысит 3 % расходов городского бюджета;
- доля малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства муниципалитета увеличится;
- развитие системы мониторинга и контроля над эффективностью использования муниципальной собственности;
- оптимизация сети муниципальных унитарных предприятий.
В целях совершенствовании долговой политики планируется внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, а также формализация процедур предоставления муниципальных гарантий. Принятие новых долговых обязательств должно происходить на основе расчета объема возможного привлечения долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность. Методология проведения расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств и расчета платежеспособности бюджета будет разработана, утверждена нормативным документом. Расчет платежеспособности муниципалитета должен осуществляться с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность. Предоставление муниципальных гарантий может осуществляться только под залог имущества.
Важным направлением долговой политики будет являться снижение просроченной кредиторской задолженности бюджета и муниципальных унитарных предприятий. Для этого необходимо систематически проводить инвентаризацию кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, делать анализ факторов ее возникновения.
Оправданным будет утверждение нормативным актом запрета на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Стоящие перед муниципалитетом задачи постоянно требуют привлечения дополнительных источников финансирования. Поэтому в настоящей Программе речь идет только об обеспечении управляемости долговой нагрузкой на бюджет. Кроме того, необходимо оптимизировать процентные расходы бюджета и расходы по обслуживанию долга. Если в результате выполнения программы будет обеспечено неукоснительное выполнение долговых обязательств и снижение уровня кредиторской задолженности, то возрастет кредитоспособность региона. Это в свою очередь позволит брать займы под более низкий процент и на более длительный срок.
Ожидаемый эффект:
- сокращение долговой нагрузки на бюджет г. Орска и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику за счет того, что все операции по долговым обязательствам и выдаваемые гарантии полностью соответствуют установленной процедуре;
- сокращение уровня кредиторской задолженности не выше среднемесячных расходов.
Поскольку одной из целей реализации Программы является обеспечение прозрачности деятельности органов местного самоуправления и повышение общественного контроля, создание условий для повышения удовлетворенности населения г. Орска деятельностью органов местного самоуправления, необходимо обеспечить большую открытость информации о бюджете, а также возможность администрации города получать информацию о реакции населения на те или иные финансовые решения.
Реализация мероприятий Программы формирует и так называемый "отложенный эффект", связанный со структурными изменениями в форме и способах осуществления полномочий муниципальной власти и содержании решаемых задач. Учитывая это, эффект от реализации Программы и проводимых преобразований будет сказываться и в последующие годы.
1.6.Оценка рисков реализации мероприятий Программы
Факторы, воздействующие на процесс реализации Программы и определяющие риск осуществления реформ, условно подразделяются на две группы: внешние факторы и внутренние факторы.
К группе внешних факторов воздействия относятся: возможность законодательных и политических изменений, как на федеральном, так и региональном уровне; возможность изменений финансово-экономической ситуации; возможность изменения социальной обстановки; стихийные бедствия, катастрофы.
К группе внутренних факторов относятся: фактор ограниченности сроков; технический фактор; ограниченность финансирования.
1.6.1.Анализ рисков воздействия внешних факторов
На момент начала реализации Программы сложилась относительно благоприятная политическая ситуация как на федеральном, так и на региональном уровнях. Наблюдается и некоторая экономическая стабильность в стране в целом, и достаточно внятная политика областного правительства.
Направленность мероприятий Программы на повышение эффективности использования денежных средств, усиление контроля за их расходованием и другие аналогичные цели в случае ухудшения финансовой ситуации будут носить еще более ярко выраженный антикризисный характер, а необходимость их проведения усилится.
Наиболее существенным является риск неполучения финансовой помощи из федерального фонда развития региональных и муниципальных финансов. В этом случае большую часть работ по Программе придется проводить собственными силами (с минимальным привлечением подрядных организаций), что в условиях высокой текущей загрузки сотрудников органов местного самоуправления скажется на качественной стороне выполнения отдельных мероприятий. Кроме того, будет сокращен объем финансирования расходов на техническое перевооружение финансовых органов.
Социальная обстановка в городе на сегодня благоприятствует реализации программных мероприятий. Вероятность изменения социальной обстановки находится в прямой зависимости с характером проходящих экономических процессов. В условиях сжатых сроков реализации Программы неблагоприятные изменения социальной обстановки не успеют привести к политическим последствиям и, следовательно, свертыванию Программы. Кроме этого, одна из целей Программы - укрепление бюджета, как главного гаранта благосостояния и качества жизни населения направлена, в конечном счете, на стабилизацию социального климата. Негативное влияние этого фактора во многом снимается за счет подготовки и создания общественного мнения населения в необходимости реформ.
Некоторую опасность создает вероятное сопротивление проводимой реформе части местных чиновников, не желающих менять, принципы организации своей работы, а также со стороны руководителей бюджетных учреждений по причине увеличения требований к качеству бюджетных услуг и возможного появления конкуренции в сфере их деятельности. Это достаточно серьезная проблема. Нейтрализация этого фактора риска может быть обеспечена за счет проведения разъяснительной работы и широкого использования СМИ для пропаганды целей проводимой реформы. Ограничению рисков способствует экспериментальный характер ряда программных мероприятий.
Проблемы могут возникнуть и в связи с совпадением сроков реализации Программы с периодом проведения административной реформы. Принципиальная новизна подходов, применяемых в реформе местного самоуправления и реформе финансовой системы, связывает с возможным внесением уточнений в существующие на сегодня федеральные планы, концепции и законодательные акты. Поэтому в перспективе не исключено принятие каких-либо федеральных законов, требующих внесения корректив в настоящую Программу. В этих случаях, в целях обеспечения соответствия программных положений новым нормам федерального законодательства, Программа будет уточняться.
1.6.2.Анализ рисков под воздействием внутренних факторов
Программа реформирования муниципальных финансов города Орска построена исходя из принципа реалистичности реализации мероприятий в полуторагодичный срок. Повышенный риск в реализации программных мероприятий создаст высокая загруженность финансовых органов текущей работой. На устранение влияния этого фактора направлена разработка методических, проектно-нормативных материалов привлеченными консультантами.
В целом в финансовой системе города сложился квалифицированный кадровый потенциал, что благоприятствует проведению реформ, однако отсутствие опыта реализации крупных проектов в области муниципальных финансов, безусловно, осложнит работу по реализации Программы. В данном случае минимизация риска должна произойти за счет привлечения к работе по поддержке Программы компаний-консультантов.
Несмотря на то, что финансирование Программы реформирования ограничено объемом бюджетных назначений, использование механизма конкурса при размещении заказов на выполнение работ и услуг позволит уложиться в определенные сметы расходов.
Таким образом, можно сделать вывод об относительной устойчивости Программы реформирования муниципальных финансов города Орска к воздействию внешних и внутренних факторов риска для реализации реформ.