Постановление Правительства Оренбургской области от 27.10.2016 № 770-пп
О проекте областного бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов и прогнозе консолидированного бюджета Оренбургской области на 2017–2019 годы
ПРАВИТЕЛЬСТВО ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
П О С Т АН О В Л Е Н И Е
27.10.2016 г.Оренбург № 770-пп
О проекте областного бюджета на 2017 год и на плановыйпериод
2018 и 2019 годов и прогнозеконсолидированного бюджета
Оренбургской области на 2017–2019 годы
Рассмотрев проект областного бюджета на 2017 год и наплановый период 2018 и 2019 годов и прогноз консолидированного бюджетаОренбургской области на 2017–2019 годы, Правительство Оренбургской области п о с т а н о в л я е т:
1. Одобрить:
1.1. Основные направления налоговой политикиОренбургской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годовсогласно приложению № 1.
1.2. Основные направления бюджетной политики Оренбургскойобласти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов согласно приложению№ 2.
1.3. Основные направления государственнойдолговой политики Оренбургской области на 2017 год и на плановый период 2018 и2019 годов согласно приложению № 3.
1.4. Основные показатели проекта областного бюджета на2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов и прогноза консолидированногобюджета Оренбургской области на 2017–2019 годы согласно приложению № 4.
2. Министерству финансов Оренбургской области (Мошкова Т.Г.) подготовить проект закона Оренбургскойобласти «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019годов» для внесения его на рассмотрение Законодательного Собрания Оренбургскойобласти.
3. Рекомендовать администрациям муниципальных образованийОренбургской области:
3.1. Организовать работу по разработке проектовместных бюджетов таким образом, чтобы проекты решений о местных бюджетах быливнесены в представительные органы муниципальных образований Оренбургскойобласти не позднее 15 ноября текущего года.
3.2. При формировании соответствующих проектовбюджетов исходить из необходимости:
последовательного расширения собственной налоговойбазы, прежде всего, за счет поддержки малого и среднего предпринимательства;
оптимизации расходов на содержание органов местногосамоуправления;
повышения качества бюджетного планирования, отказа отвторостепенных и менее значимых расходов;
запретаустанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решениемвопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,законами Оренбургской области к полномочиям соответствующих органов местногосамоуправления;
составления сбалансированных(бездефицитных) бюджетов муниципальных образований Оренбургской области.
4. Контроль за исполнениемнастоящего постановления возложить на министра финансов Оренбургской области Мошкову Т.Г.
5. Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Губернатор –
председатель Правительства Ю.А.Берг
Приложение № 1
к постановлению
Правительства области
от 27.10.2016 № 770-пп
Основные направления налоговой политики Оренбургскойобласти
на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
Основныенаправления налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019годов (далее – основные направления налоговой политики) разработаны с учетомстратегических целей развития Оренбургской области, сформулированных всоответствии с основными положениями Послания Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года, стратегиейразвития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года , бюджетным прогнозом Оренбургскойобласти на долгосрочный период до 2030 года.
Целью основных направленийналоговой политики является определение условий, принимаемых для составленияпроекта областного бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов,подходов к его формированию и общего порядка разработки основных характеристики прогнозируемых параметров областного бюджета и бюджетов муниципальныхобразований Оренбургской области.
В среднесрочной перспективепроводимая налоговая политика Оренбургской области будет ориентирована наобеспечение сбалансированности областного бюджета и на дальнейшеесовершенствование законодательства Оренбургской области о налогах и сборах спродолжением курса на создание благоприятных условий для развитияпредпринимательства и стимулирование инвестиционной привлекательностиОренбургской области.
Главными стратегическим ориентирамибудут являться стабильность и предсказуемость налоговой политики,сбалансированность фискального и стимулирующего действия налогов.
Приоритетами Оренбургской области в области налоговойполитики являются совершенствование и оптимизация системы налогового администрирования,стимулирование развитие малого и среднего предпринимательства через специальныеналоговые режимы, интеграция положений Налогового кодекса Российской Федерациив нормативные правовые акты Оренбургской области.
Основные итоги реализации налоговой политики
Начиная с 2014 года, исполнениеобластного бюджета по доходам осуществляется с учетом положений, установленныхв постановлении Правительства Оренбургской области от 10 января 2014 года№ 2-п «О плане мероприятий по увеличению налоговых и неналоговыхдоходов консолидированного бюджета Оренбургской области, оптимизации бюджетныхрасходов и совершенствованию долговой политики в Оренбургской области в2014–2016 годах», указах ГубернатораОренбургской области о мерах по реализации закона Оренбургской области обобластном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.
В 2009–2012 годах величина налоговых и неналоговыхдоходов консолидированного бюджета Оренбургской области в объеме валовогорегионального продукта (далее – ВРП) оставалась относительно неизменной.Начиная с 2013 года, наблюдается снижение доли налоговых и неналоговых доходовв общем объеме ВРП по причине инфляционных процессов, влияния экономическихсанкций и замедления потенциальных темпов роста российской экономики. Динамикупоступлений доходов консолидированного бюджета Оренбургской области в 2009–2015 годах характеризуют данные, приведенные в таблице 1.
Таблица 1. Доходыконсолидированного бюджета Оренбургской области
в 2009–2015 годах
(процентов к ВРП)
| № п/п | Наименование дохода | 2009 год | 2010 год | 2011 год | 2012 год | 2013 год | 2014 год | 2015 год |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 |
| 1. | Доходы всего (налоговые и неналоговые) | 10,05 | 10,85 | 10,6 | 10,73 | 10,37 | 9,49 | 9,22 |
| 2. | Налоговые доходы – всего, в том числе: | 9,27 | 10,09 | 9,84 | 9,99 | 9,6 | 8,81 | 8,59 |
| | налог на прибыль организаций | 3,23 | 3,79 | 4,15 | 4,08 | 3,44 | 3,56 | 3,23 |
| | налог на доходы физических лиц | 3,15 | 3,4 | 3,09 | 3,23 | 3,33 | 2,88 | 2,89 |
| | акцизы | 0,54 | 0,72 | 0,71 | 0,73 | 0,75 | 0,56 | 0,58 |
| | имущественные налоги | 1,46 | 1,62 | 1,39 | 1,45 | 1,59 | 1,37 | 1,42 |
В структуре налоговых и неналоговых доходов областногобюджета наибольший удельный вес занимает налог на прибыль организаций.
В 2015 году по сравнению с аналогичным периодомпрошлого года поступления налога на прибыль организаций снизились в результатевозврата (зачета) переплаты по предоставленным организациями налоговымдекларациям к уменьшению за предыдущий налоговый период.
Кроме того, на фактическое исполнение налога наприбыль организаций непосредственное влияние оказывает созданиеконсолидированных групп налогоплательщиков (далее – КГН).
Таблица 2. Изменение поступлений налога на прибыльорганизаций в связи с созданием КГН
| | | | (млн. рублей) | ||||||
| Наименование | 2012 год | 2013 год | Отклонение 2013 года от 2012 года (+,–) | 2014 год | Отклонение 2014 года от 2013 года (+,–) | 2015 год | Отклонение 2015 года от 2014 года (+,–) | ||
| Поступило налога в бюджет области от организаций, входящих в КГН | 5 041 | 3 261 | -1 779 | 3 968 | 707 | 2 319 | -1 649 | ||
В абсолютном выражении в 2014 году наблюдается ростпоступлений от КГН в сравнении с 2013 годом, что, тем не менее, не позволилодостигнуть показателей 2012 года. Исполнение по налогу на прибыль организаций в2014 году на 1 073 млн. рублей ниже поступлений 2012 года. В 2015 году подвлиянием неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры продолжилось снижениепоступления налога на прибыль организаций, составившее 1 649 млн. рублейпо отношению к аналогичному показателю за 2014 год.
Существенным недостатком действующего режима КГНостается сложность анализа и прогнозирования бюджетных доходов на уровнеОренбургской области.
Продолжается активная работа по реализации полномочийОренбургской области, направленных на поддержку малого и среднего бизнеса.
В целях налогового стимулирования развития субъектовмалого предпринимательства перечень видов предпринимательской деятельности, вотношении которых применяется патентная система налогообложения, с 1 января2016 года расширен с 49 до 65 видов.
Принят Закон Оренбургской области от 28 апреля2015 года № 3105/843-V-ОЗ «Об установлении налоговой ставки вразмере 0 процентов для налогоплательщиков – индивидуальных предпринимателей,впервые зарегистрированных при применении упрощенной системы налогообложения ипатентной системы налогообложения», согласно которому для начинающихпредпринимателей предусмотрены двухлетние «налоговые каникулы» впроизводственной, социальной и научной сферах, в сфере бытовых услуг населению,которые применяются до 31 декабря 2020 года.
Кроме того, на основании Закона Оренбургской области от 12 ноября2015 года № 3460/974-V-ОЗ «О внесении изменений в ЗаконОренбургской области «Об установлении налоговой ставки дляналогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения» (в частиустановления налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков, применяющихупрощенную систему налогообложения и выбравших в качестве объектаналогообложения доходы) снижена на 1 процентный пункт налоговая ставка дляналогоплательщиков , применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших вкачестве объекта налогообложения доходы и осуществляющих деятельность в сферах,по которым установлены налоговые каникулы.
В 2015 году в целях совершенствования учета,мониторинга предоставляемых льгот по налогу на имущество организаций ивключения в государственные программы Оренбургской области проведена работа поструктурированию льгот по налогу на имущество организаций и транспортномуналогу.
В 2016 году Оренбургская область стала первымсубъектом Российской Федерации, применившим механизм интеграции в составгосударственных программ Оренбургской области такого инструмента, какобоснование необходимости применения налоговых льгот, предоставляемых всоответствии с законодательством Оренбургской области.
На основании Закона Оренбургской области от 27 ноября2003 года № 613/70-III-ОЗ «О налоге на имущество организаций» с 1января 2016 года льгота по налогу на имущество организаций не распространяетсяна организации в отношении объектов мобилизационного назначения имобилизационных мощностей, законсервированных и (или) не используемых в производстве;испытательных полигонов, снаряжательных баз, аэродромов, объектов единойсистемы организации воздушного движения.
В рамках реализации положений Налогового кодексаРоссийской Федерации для перехода на определение налоговой базы исходя изкадастровой стоимости имущества по налогу на имущество организаций и налогу наимущество физических лиц, используемого для предпринимательской деятельности,сформирован проект перечня в отношении таких видовнедвижимого имущества, как административно-деловые центры и торговые центры(комплексы) и помещения в них, нежилые помещения, назначение которых всоответствии с кадастровыми паспортами объектов недвижимости или документамитехнического учета (инвентаризации) объектов недвижимости предусматриваетразмещение офисов, торговых объектов, объектов общественного питания и бытовогообслуживания либо которые фактически используются для размещения офисов,торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания.
С 1 января 2016 годапредусмотрены единые сроки уплаты физическими лицами транспортного, земельногоналогов и налога на имущество физических лиц – не позднее 1 декабря года,следующего за истекшим налоговым периодом.
На 2016год установлен коэффициент, отражающий особенности рынка труда на территории Оренбургскойобласти, применяемый для исчисления суммы налога и подачи налоговой декларациииностранными гражданами, работающими на основании патентов по найму уюридических лиц, индивидуальных предпринимателей и лиц, занимающихся частнойпрактикой в Российской Федерации. Данный коэффициент рассчитан с учетом ростаиндекса потребительских цен, утвержденного на федеральном уровне.
На территории Оренбургской областиреализуется Закон Оренбургской области от 5 октября2009 года № 3119/712-IV-ОЗ «Об инвестиционной деятельности натерритории Оренбургской области», согласно которому инвесторам, осуществляющимкапитальные вложения на территории Оренбургской области, предоставляетсягосударственная поддержка в виде пониженной ставки налога на прибыльорганизаций или льготы по налогу на имущество организаций.
Стратегические направления налоговой политики
на 2017 и на плановый период 2018 и 2019 годов
Налоговая политика Оренбургской области направлена набезусловное соблюдение законодательства Российской Федерации.
Во исполнение общих требований к методикепрогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РоссийскойФедерации, установленных в постановлении Правительства Российской Федерации от23 июня 2016 года № 574, государственными органами субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления муниципальных образований(органами местной администрации), осуществляющими бюджетные полномочия главныхадминистраторов доходов, должны быть разработаны и утверждены методикипрогнозирования закрепленных за ними доходов в консолидированный бюджетОренбургской области.
В целях обеспечения сбалансированности бюджетовсубъектов Российской Федерации федеральными органами исполнительной властипредлагается:
ограничить перенос убытков, полученных налогоплательщикамив предыдущих налоговых периодах, в размере не более 30 процентов налоговой базытекущего отчетного (налогового) периода, рассчитанной без учета переносаубытков прошлых лет;
изменить соотношение ставок налога на прибыльорганизаций между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта РоссийскойФедерации, а именно установив ставку 3 процента для федерального бюджета и 17процентов – для субъектов Российской Федерации.
Также предлагается изменить подход к формированиюконсолидированной налоговой базы КГН, а именно ограничить сумму уменьшенияналоговой базы КГН, формируемой прибыльными участниками КГН, на сумму убытка,полученного убыточными участниками КГН, размером, не превышающим 30 процентовот прибыли прибыльных участников КГН.
В целях создания благоприятных налоговых условий дляосуществления инвестиционной деятельности и снижения налоговой нагрузки напромышленные предприятия на территории Оренбургской области необходимообеспечить реализацию положений Федерального закона от 23 мая 2016 года № 144-ФЗ«О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодексаРоссийской Федерации», которые расширяют существующие меры финансовой поддержкив виде установления пониженных налоговых ставок по налогу на прибыль,подлежащего зачислению в региональный бюджет для организаций – участниковрегиональных инвестиционных проектов, для которых не требуется включение вреестр участников региональных инвестиционных проектов, а также для организаций– участников региональных инвестиционных проектов – участников специальныхинвестиционных контрактов.
При этом при принятии решений о предоставленииналоговых льгот следует исходить из достижения одной из целей налоговойполитики – стимулирование экономического роста и развития налогооблагаемойбазы, недопущение увеличения уровня расходных обязательств областного бюджета ироста социальной напряженности в обществе. Установление новых налоговых льготдолжно осуществляться на определенный срок, а решение об их возможном продлениидолжно быть принято только после проведения анализа эффективности по итогам ихприменения.
Принятие решений о предоставлении новой льготы,снижения налоговой ставки или иного стимулирующего механизма должносопровождаться определением источника для такого решения.
В целях оптимизации налоговыхльгот, не влияющих на стимулирование инвестиционной и предпринимательскойактивности и не имеющих социального эффекта, органам государственной власти иорганам местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской областинеобходимо ежегодно производить оценку их эффективности. При этом должнысоблюдаться принципы адресности и нуждаемости получателейналоговых льгот, а приоритеты при предоставлении налоговых льгот должны бытьотданы тем категориям налогоплательщиков, которые получают реальный экономическийэффект.
В среднесрочной перспективепредполагается распределить действующие региональные налоговые льготы порегиональным налогам на три категории в зависимости от срока их обязательногоприменения: льготы, обязательные к предоставлению в течение пяти лет, трех лети одного года.
В основу налогообложения доходов физических лиц долженбыть положен принцип совершенствования контроля за полнотой и своевременностьюего уплаты, для практического достижения которого необходимо на постояннойоснове осуществлять мониторинг динамики фонда заработной платы, среднемесячнойноминальной начисленной заработной платы как в целом по экономике вОренбургской области, так и в муниципальных образованиях Оренбургской области,а также сумм налоговых вычетов.
В целях снижения неформальной занятости в сфере малогопредпринимательства необходимо ускорить утверждение особого порядкарегистрации, налогообложения и уплаты страховых взносов для «самозанятых» граждан, работающих без привлечения наемныхработников и не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей.На федеральном уровне предлагается рассмотреть вопрос о предоставлениифизическим лицам, оказывающим на индивидуальной основе по найму некоторые видыуслуг физическим лицам и не являющихся индивидуальными предпринимателями,возможности добровольного уведомления об осуществлении ими указаннойдеятельности с освобождением получаемых от такой деятельности доходов отобложения налогом на доходы физических лиц на срок до 31 декабря 2018 года.
В связи с обязанностью с 1 июля 2018года применять контрольно-кассовую технику индивидуальными предпринимателями,являющимися налогоплательщиками единого налога на вмененный доход илиналогоплательщиками патентной системы налогообложения, в целях снижения ихиздержек, связанных с закупкой новой техники, предлагается предоставить имправо уменьшать суммы исчисленного налога на сумму расходов по приобретениюконтрольно-кассовой техники, обеспечивающей передачу фискальных документов вналоговые органы через оператора фискальных данных при условии регистрацииконтрольно-кассовой техники в налоговых органах в размере не более 18 000рублей за один аппарат.
В рамках предупреждения и пресечения недобросовестнойконкуренции для поддержки зарегистрированных субъектов малого и среднегопредпринимательства необходимо утверждение на федеральном уровне признаковпредпринимательской деятельности с одновременным увеличением административнойответственности за осуществление предпринимательской деятельности безгосударственной регистрации.
В целях финансового обеспечения дорожного хозяйства иразвития транспортной инфраструктуры в отношении акцизов на нефтепродуктыпредлагается:
на автомобильный бензин, не соответствующий классу 5,и прямогонный бензин на период с 2017 года по 2019 год сохранить ставку акцизав размере, действующем в 2016 году, – 13 100 рублей за 1 тонну;
на автомобильный бензин класса 5 установить ставкуакциза на 2017 год в размере 10 130 рублей за 1 тонну, на 2018 год –10 535 рублей за 1 тонну, на 2019 год – 10 957 рублей за 1 тонну;
на дизельное топливо установить ставку акциза на 2017год в размере 6 800 рублей за 1 тонну, на 2018 год – 7 072 рублей за1 тонну, на 2019 год – 7 355 рублей за 1 тонну;
на моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных(инжекторных) двигателей установить ставку акциза напериод с 2017 года в размере 5 400 рублей за 1 тонну.
Прочие ставки акциза на 2018 и 2019 годыпредполагается проиндексировать в соответствии с прогнозируемым уровнеминфляции, за исключением алкогольной продукции.
В целях обеспечения сбалансированности бюджетовсубъектов Российской Федерации предлагается:
увеличение в 2 раза ставок акциза с 9 рублей до 18рублей в отношении вин (за исключением игристых вин (шампанских), фруктовыхвин, винных напитков, изготовленных без добавления ректификованногоэтилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованныхвиноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или)фруктового дистиллята) и с 5 рублей до 10 рублей в отношении вин с защищеннымгеографическим указанием, защищенным наименованием места происхождения (заисключением игристых вин (шампанских);
ставки акциза на сидр, пуаре,медовуху, а также пиво с нормативным (стандартизированным) содержанием объемнойдоли этилового спирта до 0,5 процента включительно установить в таком жеразмере, как на пиво с нормативным содержанием объемной доли этилового спиртасвыше 0,5 процента и до 8,6 процента включительно – 21 рубль за 1 литр.
Во исполнение требований Налогового кодекса РоссийскойФедерации на территории Оренбургской области в соответствии с ЗакономОренбургской области от 12 ноября2015 года № 3457/971-V-ОЗ установлена единая дата начала примененияпорядка определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходяиз кадастровой стоимости объектов налогообложения – 1 января 2017 года.
В связи с этим до 1 декабря 2016 года представительныморганам местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской областинеобходимо принять и опубликовать соответствующие решения об установлениисоответствующих налоговых ставок.
В современном налоговом законодательстве огромноезначение уделяется кадастровой оценке имущества. Наиважнейшей задачей для всехуровней власти в Оренбургской области является актуализация кадастровой стоимостиобъектов имущества. От качества этой работы зависит доходная часть бюджетов иреальная налоговая нагрузка на налогоплательщиков.
В настоящее время в Оренбургской области проводитсяработа по созданию специализированного государственного бюджетного учреждения ипроведению государственной кадастровой оценки.
Налогооблагаемая база,рассчитываемая исходя из кадастровой стоимости, будет определяться с учетомположений Федерального закона от 3 июля 2016 года № 360-ФЗ«О внесении изменений в отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации» и Федерального закона от 3 июля 2016 № 237-ФЗ«О государственной кадастровой оценке».
В целях вовлечения вналоговый оборот объектов капитального строительства, поставленных накадастровый учет, права на которые не зарегистрированы в установленном порядке,прорабатывается вопрос законодательного закрепления обязанности по уплатеналога на имущество физических лиц в отношении таких объектов за собственникамиземельных участков, на которых расположены указанные объекты.
В последние годы на всех уровнях власти уделяетсяособое внимание вопросам совершенствования методов администрирования,направленных на улучшение налогового администрирования и расширениеинформационного взаимодействия.
В целях обеспечения бюджетной устойчивости вОренбургской области особое значение имеет повышение эффективности мерурегулирования налоговой и неналоговой задолженности и снижение рисковобразования новой задолженности.
Налоговая политика будет направлена на проведениецеленаправленной и эффективной работы с федеральными, областными и местнымиадминистраторами доходов областного бюджета с целью пополнения доходамиобластного бюджета, выявления скрытых резервов, повышения уровня собираемостиналогов, сокращения недоимки и усиления дисциплины плательщиков.
В целях повышения эффективности использования вналоговых правоотношениях пеней предполагается увеличить размер пени с однойтрехсотой до одной стовосьмидесятой ставкирефинансирования Центрального банка Российской Федерации.
Особое внимание необходимо уделять увеличениюимеющегося доходного потенциала как Оренбургской области в целом, так и каждогомуниципального образования Оренбургской области в отдельности за счет повышенияэффективности использования имущества, в том числе земельного фонда, и снижениянедоимки по налоговым и неналоговым поступлениям.
Приложение № 2
к постановлению
Правительства области
от 27.10.2016 № 770-пп
Основные направления
бюджетной политики Оренбургской области
на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов
Основные направления бюджетнойполитики Оренбургской области на2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов разработаны с учетомстратегических целей, сформулированных в посланиях Президента РоссийскойФедерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Указах ПрезидентаРоссийской Федерации от 7 мая 2012 года № 597–599, № 606 (далее –Указы Президента), стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и напериод до 2030 года, бюджетного прогноза Оренбургской области на долгосрочныйпериод до 2030 года, государственных программ Оренбургской области (далее –государственные программы). Кроме того, при определении бюджетной политики наближайшую перспективу использованы сценарные условия социально-экономическогоразвития Оренбургской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.
Отличительной особенностью основныхнаправлений бюджетной политики является проведение мероприятий, направленных нареализацию комплекса мер по снижению долговой нагрузки на областной бюджет иобеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильностиОренбургской области.
Итоги реализации бюджетной политики в2015 году и
первой половине 2016 года
Реализация бюджетной политики в 2015году и первой половине 2016 года осуществлялась в напряженных экономическихусловиях. Падение цен на традиционные товары российского экспорта,экономические санкции и замедление потенциальных темпов роста российскойэкономики на фоне накопившихся структурных дисбалансов определяли внешние ивнутренние условия, отличающиеся от ожиданий, которые закладывались приформировании бюджетов.
Исполнение областного бюджета на 2015год по расходам характеризуются следующими показателями: расходы произведены насумму 81,2 млрд. рублей,или 97,4 процента отутвержденных годовых бюджетных назначений.
В I полугодии 2016 года расходы областного бюджетаисполнены в сумме 38,4 млрд. рублей, что составляет 47,3 процента от плановыхназначений.
При этом расходы областного бюджетаориентированы на достижение целей, сформулированных в посланиях ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации истратегических направлений развития Оренбургской области. Как следствие,областной бюджет имеет ярко выраженную социальную направленность.
Начиная с 2014 года осуществлен переход на принциппланирования и исполнения областного бюджета на основе государственныхпрограмм. Доля программных расходов областного бюджета в 2015 году составила96,2 процента, в 2016 году данный показатель составляет 98,6 процента.
В отчетном году была изменена структурагосударственных программ, что позволило каждому основному мероприятиюгосударственной программы установить конкретный уникальный показатель(индикатор), характеризующий результат реализации основного мероприятия. Крометого, государственные программы были разделены на утверждаемую часть идополнительные и обосновывающие материалы, что позволило обеспечить доступностьи компактность представляемых данных.
В 2016 году была проведена оценка эффективностиреализации государственных программ за 2015 год. По результатам проведеннойоценки 18 из 23 государственных программ Оренбургской области показали высокийуровень эффективности, 5 – средний уровень эффективности.
В текущем году впервые была проведена оценкаэффективности бюджетных расходов на реализацию государственных программ порезультатам их исполнения. Результаты оценки эффективности бюджетных расходовпоказали, что не всегда государственные программы с высокими оценкамиэффективности реализации получили такие же высокие оценки эффективности бюджетныхрасходов на их реализацию. Поэтому рейтинг государственных программ былсформирован по комплексной оценке, учитывающей как оценки эффективностиреализации государственных программ, так и оценки эффективности бюджетныхрасходов на их реализацию.
В 2016 году реализуются мероприятия 25 государственныхпрограмм, общий объем финансового обеспечения которых составляет 79,1 млрд.рублей, в том числе:
55,1 млрд. рублей – на реализацию 16государственных программ в рамках стратегического направления «Новое качествожизни»;
14,1 млрд. рублей – на реализацию 5государственных программ в рамках стратегического направления «Инновационноеразвитие и модернизация экономики»;
0,7 млрд. рублей – на реализацию2 государственных программ в рамках стратегического направления«Сбалансированное развитие Оренбургской области»;
9,2 млрд. рублей – на реализацию2 государственных программ в рамках стратегического направления«Эффективное государство».
В ходе реализации бюджетной политики в 2015 году ипервой половине 2016 года удалось:
привести показателигосударственных и муниципальных заданий на оказание услуг (выполнение работ) всоответствие с показателями, установленными в государственных (муниципальных)программах;
сформироватьгосударственные задания на оказание государственных услуг в соответствии сведомственными перечнями государственных услуг на основе базовых перечней услуги базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг с применениемотраслевых и территориальных коэффициентов;
продолжить внедрение«эффективного контракта» с работниками государственных учреждений Оренбургской области;
провести мероприятия по обеспечению устойчивого развитияэкономики и социальной стабильности Оренбургской области;
внедрить механизмпредоставления мер социальной поддержки с учетом принципов адресностии нуждаемости.
Особое внимание уделялосьсозданию условий для развития сельских территорий, развитию малого бизнеса,доступности услуг транспорта, развитию дорожного хозяйства и повышениюбезопасности дорожного движения, улучшению жилищных условий граждан.
В 2015 году полностьюзавершен проект по созданию сети многофункциональных центров предоставлениягосударственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ).
Доля граждан, имеющихдоступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одногоокна» по месту пребывания, в том числе в МФЦ, составляет 99 процентов.
Правительство Оренбургскойобласти неизменно уделяло повышенное внимание работе с инвесторами. Завершеностроительство перинатального центра на 170 коек в г. Оренбурге, продолжаетсястроительство онкологического диспансера в г. Орске и других социальныхобъектов.
В целях повышенияэффективности межбюджетного субсидирования были проведены следующиемероприятия:
показатели результативностипредоставляемых из федерального бюджета субсидий в полном объеме интегрированыв соответствующие государственные программы;
субсидии из областногобюджета бюджетам муниципальных образований области предоставляютсяисключительно в рамках реализации основных мероприятий государственныхпрограмм;
принятопостановление Правительства Оренбургской области от 20 июня2016 года № 430-п «Об утверждении правил предоставления ираспределения субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образованийОренбургской области и порядка проведения оценки эффективности бюджетныхрасходов на их предоставление», в соответствии с которым утверждены единыетребования к предоставлению межбюджетных субсидий из областного бюджетабюджетам муниципальных образований области, и норм ответственности органовместного самоуправления за недостижение показателей результативности,установленных соглашениями о предоставлении субсидий;
утвержден перечень расходных обязательствмуниципальных образований Оренбургской области, на софинансированиекоторых предоставляются субсидии из областного бюджета, показателирезультативности предоставления субсидий. Показатели результативностипредоставления субсидий и их значения соответствуют показателям государственныхпрограмм, в рамках которых предоставляются субсидии.
В 2015 году в целях оптимизации состава и структурымежбюджетных трансфертов в Оренбургской области произведена консолидациясубвенций: объединены субвенции по опеке, приемным семьям и патронатномувоспитанию детей. В 2016 году работа в данном направлении продолжена. В единуюсубвенцию на осуществление отдельных государственных полномочий Оренбургскойобласти с 1 января 2016 года включены 5 субвенций по:
созданию и организации деятельности комиссий по деламнесовершеннолетних и защите их прав;
формированию торгового реестра;
сбору информации от поселений, входящих в составмуниципальных районов, необходимой для ведения регистра муниципальныхнормативных правовых актов Оренбургской области;
организации и осуществлению деятельности по опеке ипопечительству над несовершеннолетними;
ведению списка подлежащих обеспечению жилымипомещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц изчисла детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Такое объединение субвенций позволило муниципальнымобразованиям Оренбургской области перераспределять бюджетные ассигнованиявнутри единой субвенции, исходя из необходимости исполнения данных полномочий.
С 1 июля 2016 года на территории Оренбургской областиразмер МРОТ увеличен до 7 500 рублей.
По итогам 2015 года целевыепоказатели повышения средней заработной платы достигнуты по всем 11 категориямработников бюджетной сферы.
Размер средней заработной платы на одного наемного работника по экономике по прогнозным даннымна 2016 год составит 23 768,4 рубля.
По итогам I полугодия 2016 годапоказатели средней заработной платы достигнуты по всем 11 категориям работниковбюджетной сферы.
Обеспечение открытости бюджетныхпроцедур занимало одно из приоритетных мест в деятельности министерствафинансов Оренбургской области.
Научно-исследовательскимфинансовым институтом по заказу Министерства финансов Российской Федерацииежегодно составляется рейтинг субъектов Российской Федерации по уровнюоткрытости бюджетных данных. По итогам 2015 года Оренбургская область заняла 2место среди регионов России. В Приволжском федеральном округе область заняла 1место.
В 2016 году Оренбургскаяобласть продолжает занимать лидирующие позиции, обеспечив полное размещениеинформации и необходимое вовлечение жителей области в бюджетный процесс.
В течение 2015 годаминистерством финансов Оренбургской области было сформировано 4 интернет-брошюры «Бюджет для граждан».
Оренбургская областьвошла в число 9 субъектов Российской Федерации, обеспечивших представлениеинформации о бюджете в наиболее простой и понятной форме.
С середины 2015 годаактивно шел процесс подготовки к запуску интернет-портала«Бюджет для граждан». На сегодняшний день для населения области доступны нетолько брошюры, но и сайт, где представлены актуальные сведения об областномбюджете.
Для расширения общественного участия в бюджетномпроцессе в начале 2016 года была проведена разъяснительная работа спредставителями муниципальных образований Оренбургской области по внедрениюинициативного бюджетирования на местном уровне. Из 42муниципальных образований области 33 подтвердили свою готовность реализовать насвоей территории такие проекты.
Стратегические направления, цели и задачи бюджетнойполитики
на 2017–2019 годы
В соответствии с требованиями статьи172 Бюджетного кодекса Российской Федерации проект областного бюджета на 2017–2019 годы основывается набюджетном прогнозе на долгосрочный период до 2030 года.
В рамках существующих тенденций замедления темповэкономического роста формирование проекта областного бюджета на 2017 год и наплановый период 2018 и 2019 годов будет осуществляться исходя из консервативныхсценариев прогноза основных параметров областного бюджета.
В проект областного бюджета будут в первоочередномпорядке включаться лишь расходы на финансирование действующих расходныхобязательств, отраженные в реестре расходных обязательств. Оренбургская областьбудет вынуждена в полном объеме отказаться от принятия новых расходныхобязательств.
В 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годовнеобходимо взвешенно подходить к участию в государственных программахРоссийской Федерации, учитывать возможности областного бюджета по обеспечениюобъема софинансирования.
Проект областного бюджета будет вновь формироваться наоснове скользящей трехлетки.
Бюджетная политика будет направлена на:
определение четких приоритетоврасходования бюджетных средств с учетом реализации мероприятий, нацеленных наструктурные изменения в отраслях социальной сферы, в части создания условий иповышения роли некоммерческого сектора в предоставлении государственныхсоциальных услуг;
развитие здоровой конкуренции для государственныхорганизаций, предоставляющих социальные услуги и, как следствие, повышение ихкачества, доступности и результативности;
достижение показателей государственных и муниципальныхзаданий на оказание услуг (выполнение работ), установленных в государственных(муниципальных) программах;
совершенствование расчета норматива затрат на оказаниеуслуг (выполнение работ) исходя из подходов, выработанных министерствомфинансов Оренбургской области;
развитие учреждений социальной сферы и обеспечениенаселения услугами таких учреждений в соответствии с методическимирекомендациями по развитию соответствующей отрасли;
сокращение неэффективных расходов учреждений,отчуждение их непрофильного имущества, а также прекращение реализации имифункций, не обусловленных полномочиями Оренбургской области;
применение ведомственных перечней государственныхуслуг и работ, сформированных в соответствии с базовыми перечнями услуг,утвержденными соответствующими федеральными органами исполнительной власти, дляформирования государственного задания;
реализацию мероприятий, способствующих реальномуструктурному сдвигу социальных льгот и выплат в сторону нуждающихся категорийграждан, расширению форм социальной и экономической активности всего населения,в том числе пожилых граждан, многодетных родителей, родителей, имеющих навоспитании детей-инвалидов.
Формирование бюджетных ассигнований на образованиебудет осуществляться с учетом необходимости выполнения приоритетныхмероприятий, обеспечивающих решение задач, поставленных в майских УказахПрезидента Российской Федерации.
В соответствии с Национальной стратегией действий винтересах детей и перечнем поручений Президента Российской Федерации, начиная с2017 года, законом Оренбургской области об областном бюджете будет утверждатьсяотдельное приложение, содержащее информацию об объемах бюджетных ассигнований,направляемых на государственную поддержку семьи и детей.
За счет средств областного бюджета будутобеспечиваться государственные гарантии реализации прав на получениеобщедоступного и бесплатного дошкольного образования, начального, основного,среднего общего образования, дополнительного образования детей, общедоступногои бесплатного среднего профессионального образования.
Педагогическим работникам образовательных организаций,работающим и проживающим в сельской местности, будет производиться возмещениерасходов на оплату жилых помещений, отопление и освещение.
Продолжится реализация мероприятий по развитию системышкольного питания с целью достижения охвата горячим питанием 100 процентовобучающихся, обеспечению муниципальных образовательных организаций иобразовательных организаций Оренбургской области учебниками в соответствии сфедеральным перечнем учебников.
С целью повышения качества оказания государственных имуниципальных услуг в области образования продолжится стимулирование лучшихучителей, общеобразовательных организаций, внедряющих инновационныеобразовательные программы.
С 2017 года частичная плата за социальные услуги,ранее зачислявшаяся в доход областного бюджета, будет поступать на счетагосударственных учреждений социального обслуживания. Это позволит расширитьперечень предоставляемых социальных услуг и повысить заинтересованность государственныхучреждений в увеличении дополнительных источников финансирования.
В 2017 – 2019годах будет продолжена работа по развитию физической культуры и спорта вОренбургской области. Одним из основных направлений является проведениефизкультурно-массовых и спортивных мероприятий для всех групп населения,проведение учебно-тренировочных сборов, командирование спортсменов и командобласти для участия в официальных областных и всероссийских мероприятиях.
В сфере культуры основные усилия будутнаправлены на развитие учреждений культуры, сохранение культурного иисторического наследия, развитие творческого потенциала населения области,создание условий для улучшения доступа населения к культурным ценностям путем информатизацииотрасли. Будет продолжена поддержка театрального и музыкального искусства,литературы, художественного творчества.
Всфере здравоохранения на период 2017 – 2019годов основными направлениями будут являться увеличениепродолжительности жизни населения области и улучшение качества предоставляемыхмедицинских услуг. Особое внимание будет уделяться финансированию мероприятий,направленных на:
снижение смертности от болезней системы кровообращенияи новообразований, туберкулеза, младенческой смертности;
формирование здорового образа жизни граждан, включаяпопуляризацию культуры здорового питания, спортивно-оздоровительных программ,профилактику алкоголизма и наркомании, противодействие потреблению табака, игарантированную бесплатную медицинскую помощь неработающего населенияОренбургской области, обеспечение достаточного объема лекарственнымипрепаратами отдельных групп и категорий граждан.
В сфере отраслей экономики государственная поддержкасельского хозяйства будет осуществляться на основе анализа эффективностибюджетных расходов в разрезе основных мероприятий государственной программы«Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственнойпродукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2013–2020 годы»,утвержденной постановлением Правительства Оренбургской области от 31 августа2012 года № 751-пп, с учетом их корректировки и перераспределения объемовфинансирования в пользу тех основных мероприятий, которые отвечают критериямнаибольшей эффективности и обеспечивают расширение производства сельскохозяйственной продукции.
В 2017–2019 годах в рамкахреализации государственной программы «Развитие транспортной системыОренбургской области» на 2015–2020 годы, утвержденной постановлениемПравительства Оренбургской области от 30 апреля 2014 года № 272-пп, засчет средств областного бюджета продолжится поддержка транспортной отраслиобласти, основанной на модели удовлетворения спроса пассажиров натранспортное обслуживание всеми видами транспорта.
Финансирование мероприятий в сфере дорожного хозяйства будетнаправлено на развитие и увеличение пропускной способности сети автомобильныхдорог общего пользования регионального и межмуниципального значения, а такжеместного значения, прирост протяженности автомобильных дорог, соответствующихнормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, увеличение удельного весасельских населенных пунктов, имеющих связь по дорогам с твердым покрытием ссетью автомобильных дорог, а также развитие безопасности дорожного движения.
Создание условий дляобеспечения устойчивого роста экономики и повышения эффективностигосударственного управления в Оренбургской области в рамках реализации основныхмероприятий государственной программы «Экономическое развитие Оренбургскойобласти» на 2014–2015 годы и на перспективу до 2020 года будет ориентировано наподдержку импортозамещения, производствавысокотехнологичных товаров, содействие развитию малого и среднегопредпринимательства.
В рамках реализации государственнойпрограммы «Управление земельно-имущественным комплексом Оренбургской области»на 2015 – 2020 годы», утвержденной постановлением ПравительстваОренбургской области от 5 сентября 2014 года № 654-пп, в 2017 году всоответствии с решением Правительства Оренбургской области будет проведенагосударственная кадастровая оценка земель населенных пунктов (за исключениеммуниципального образования город Оренбург), земель сельскохозяйственногоназначения (за исключением муниципального образования город Оренбург) и земельводного фонда.
Начиная с 2017 года, определениекадастровой стоимости будет осуществляться вновь созданным государственнымбюджетным учреждением «Центр государственной кадастровой оценки Оренбургскойобласти».
Сохранение и восстановление природных систем, необходимость сохранения,воспроизводства и восстановления численности диких животных, сохранение средыих обитания, включая обеспечение охраны редких и исчезающих видов животных, такжеявляются приоритетными направлениями бюджетной политики ПравительстваОренбургской области.
Государственные программы,направленные на развитие жилищно-коммунального хозяйства, ориентированы надостижение целевых показателей приоритетного национального проекта «Доступное икомфортное жилье гражданам России» и положений Указа Президента РоссийскойФедерации от 7 мая 2012 года № 600.
Кроме того, в 2017 – 2019 годах в Оренбургской области продолжится работапо реформированию муниципальных образований и органов местного самоуправлениямуниципальных образований Оренбургской области по направлениям:
объединение поселений с учетом транспортной доступностидля населения;
передача исполнения полномочий администрациипоселения, являющегося административным центром, администрации муниципальногорайона;
изучение возможностей дальнейшего преобразованиямуниципальных районов в городские округа.
В процессе бюджетного планирования на реализациюгосударственных программ в 2017–2019 годах планируется решение следующих задач:
исключение случаев разработки и принятияузконаправленных государственных программ и усиление межведомственноговзаимодействия ответственных исполнителей, соисполнителей и участниковгосударственных программ;
планирование бюджетных ассигнований областного бюджетана реализацию государственных программ, исходя из ожидаемых результатовреализации государственных программ;
ориентирование государственных программ на достижениерезультатов, запланированных в Стратегии социально-экономического развитияОренбургской области;
анализ показателей (индикаторов) государственныхпрограмм в целях исключения формальных показателей, не характеризующихвыполнение основных мероприятий государственных программ.
Особенности бюджетной политики Оренбургской области всфере
межбюджетных отношений
Система межбюджетногорегулирования на территории Оренбургской области будет выстраиваться с учетомоптимального баланса бюджетной обеспеченности как государственных, так имуниципальных полномочий.
Бюджетнаяполитика Оренбургской области будет направлена на совершенствованиемежбюджетных отношений. Начиная с 2017 года, в целях повышения финансовойустойчивости муниципальных образований Оренбургской области планируетсяпередать на уровень муниципальных образований Оренбургской областидополнительный доходный источник – минимальный налог, взимаемый в связи сприменением упрощенной системы налогообложения, – по нормативу 100 процентов.
При определении индексабюджетных расходов муниципальных образований Оренбургской области на 2017 год ина плановый период 2018 и 2019 годов дополнительно будут учитываться полномочиямуниципальных образований Оренбургской области по обеспечению деятельности МФЦ.
Учитывая значительную долюмежбюджетных трансфертов местным бюджетам в расходах областного бюджета будутреализовываться следующие направления:
предоставление субсидий будетосуществляться только на софинансирование расходныхобязательств муниципальных образований Оренбургской области, включенных вперечень расходных обязательств муниципальных образований, возникающих привыполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местногозначения, утвержденный постановлением Правительства Оренбургской области от 5июля 2016 года № 497-пп;
распределение субсидий исубвенций, предоставляемых муниципальным образованиям Оренбургской области изобластного бюджета, будет произведено до начала очередного финансового года вмаксимально возможном объеме;
будет повышенаответственность муниципальных образований Оренбургской области за нарушениеусловий соглашений о предоставлении субсидий;
будут консолидированы субвенции бюджетам городскихокругов и муниципальных районов Оренбургской области на обеспечениегосударственных гарантий реализации прав на получение общедоступного ибесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования, атакже дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательныхорганизациях и на получение общедоступного и бесплатного дошкольногообразования детей в муниципальных образовательных организациях, реализующихобразовательную программу дошкольного образования;
будет расширен перечень единой субвенции бюджетамгородских округов и муниципальных районов Оренбургской области на осуществлениеотдельных государственных полномочий.
Повышению эффективностирасходования средств должно способствовать изменение подходов к принятиюрешений по остаткам межбюджетных субсидий.
Решение о наличии потребности востатках целевых средств и возврате межбюджетных субсидий бюджетаммуниципальных образований Оренбургской области «текущего характера» будетприниматься только при условии, что субсидии предоставлены в отчетномфинансовом году, в то время как по остаткам субсидий прошлых лет в обязательномпорядке будет приниматься решение об отсутствии потребности в них.
Решение о наличии потребности востатках целевых средств и возврате субсидий на софинансированиекапитальных вложений в объекты муниципальной собственности будет приниматься посубсидиям, предоставленным только в отчетном финансовом году.
Продолжится применениемеханизма перечисления целевых межбюджетных трансфертов под фактическуюпотребность, что позволит практически полностью исключить наличие неиспользованногоостатка целевых средств в бюджетах муниципальных образований Оренбургскойобласти, обеспечит повышение эффективности и прозрачности расходов местныхбюджетов, источником финансового обеспечения которых являются целевыемежбюджетные трансферты.
Повышение эффективности бюджетныхрасходов
Задача повышения эффективностибюджетных расходов выходит на первый план.
В целях повышения эффективности бюджетных расходовнеобходимо:
активно использовать оценку эффективности бюджетныхрасходов уже на этапе планирования расходов;
рассмотретьвопрос об организации мониторинга бюджетной сети (количество учреждений,количество персонала, используемые фонды, объемы и качество предоставляемыхгосударственных услуг в разрезе подведомственных учреждений);
провестиоценку потребности в учреждениях с учетом необходимого (желаемого) уровняобеспеченности государственными услугами, в том числе исходя из сложившейсяструктуры расселения;
разработатьи утвердить программу реструктуризации бюджетной сети (по отраслям), включаяизменение типа существующих государственных учреждений, перепрофилированиеучреждений, присоединение отдельных учреждений (объединение нескольких) кдругим организациям, ликвидацию бюджетных организаций, в том числе деятельностькоторых не соответствует полномочиям, возложенным на область, и несоответствует профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя;
разработатьпрограмму расширения практики привлечения частного сектора для предоставлениягосударственных услуг;
продолжитьпрактику создания централизованных бухгалтерий и осуществления централизациифункций по учету и отчетности;
оценитьвозможность передачи части полномочий (функций) органов государственной властиОренбургской области по предоставлению государственных услуг в МФЦ содновременным сокращением их численности;
подготовитьпроект изменений в план мероприятий по увеличению налоговых и неналоговыхдоходов консолидированного бюджета Оренбургской области, оптимизации бюджетныхрасходов и совершенствованию долговой политики в Оренбургской области на2014–2017 годы (по оздоровлению государственных финансов Оренбургской области),с учетом отражения в нем ответственных исполнителей мероприятий и показателейрезультативности и продления действия до 2019 года.
Крометого, необходимо провести оценку эффективности предоставления из областногобюджета субсидий юридическим лицам – организациям средств массовой информации,теле- и радиовещательным компаниям, предприятиям кинопоказа,транспортным предприятиям. Разработать комплекс мероприятий по выводу указанныхорганизаций на безубыточный уровень.
Одним из основных направлений расходов областногобюджета являются бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства. В2017 году с целью повышения эффективности расходования бюджетных инвестиций вобъекты капитального строительства, расходы на бюджетные инвестиции в объектыкапитального строительства будут осуществляться с учетом необходимостифинансового обеспечения в полном объеме пусковых строек и объектов в целяхускорения ввода объектов и недопущения удорожания строительства, оптимизациирасходов по переходящим стройкам и объектам. Вложение средств предусматривается также в инвестиционные проекты,направленные на решение задач, поставленных в Указах Президента и создающихусловия для экономического роста, соответствующих целям государственнойполитики и направленных на достижение показателей (индикаторов) государственныхпрограмм.
При осуществлении бюджетныхинвестиций предполагается использование механизмов государственно-частногопартнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний длярешения государственных задач.
Одной из важных задач повышенияэффективности бюджетных расходов является обеспечение широкого вовлеченияграждан в процедуры обсуждения и принятия конкретных бюджетных решений,общественного контроля их эффективности и результативности.
В целях обеспечения прозрачности иоткрытости государственных финансов, повышения доступности и понятностиинформации об областном бюджете будут продолжены регулярная практика публикацииинтернет-брошюры «Бюджет для граждан» к закону обобластном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и поддержание интернет-портала «Бюджет для граждан» в актуальномсостоянии.
Действенным инструментом вовлечения граждан вбюджетный процесс является инициативное бюджетирование,позволяющее решать вопросы местного значения путем финансирования из бюджетапроектов, прошедших конкурсный отбор с участием самих граждан.
В настоящее время вОренбургской области создается нормативная правовая база по внедрению«инициативного бюджетирования». С 2017 года будетосуществляться реализация проектов развития сельских поселений муниципальныхрайонов Оренбургской области, основанных на местных инициативах. К 2019 годупрактика «инициативного бюджетирования» будетраспространена в большинстве муниципальных образований Оренбургской области.
В текущем году Оренбургскаяобласть вошла в перечень регионов –
участников проекта «Развитие инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации в 2016–2018годах», реализуемого в рамках международного соглашения между МинистерствомФинансов Российской Федерации и Международным Банком Реконструкции и Развития.
Дефицит бюджета и государственный долг Оренбургской области
В условиях экономии бюджетных средств одним изважных направлений бюджетной политики является ограничение дефицита областногобюджета. В 2017 году предельный размер дефицита областного бюджета долженсоставлять не более 3,2 процента от доходов бюджета без учета объема безвозмездныхпоступлений, в 2018 и 2019 годах областной бюджет должен быть бездефицитным.
В целях минимизации имеющихся рисковнесбалансированности областного и местных бюджетов органы государственнойвласти Оренбургской области (органы местного самоуправления муниципальныхобразований Оренбургской области) должны обеспечить направление дополнительныхпоступлений по доходам на снижение бюджетного дефицита, а не на увеличениерасходных обязательств.
Отличительной особенностью бюджетной политики в2017–2019 годах станет разработка и утверждение основных направленийгосударственной долговой политики Оренбургской области на 2017 год и наплановый период 2018 и 2019 годов.
Приложение № 3
к постановлению
Правительства области
от 27.10.2016 № 770-пп
Основные направления государственной долговой политики
Оренбургской области на 2017 год и на плановый период
2018 и 2019 годов
Основные цели, принципы и задачи долговой политики
Оренбургской области
Под долговой политикой Оренбургской области понимаетсяпроцесс разработки и практической реализации стратегии управлениягосударственными заимствованиями Оренбургской области в целях поддержанияобъема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости егообслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгомплатежей.
Управление государственным долгом Оренбургской областитакже является одним из важных компонентов системы управления финансовымисредствами Оренбургской области. Оно включает в себя три взаимосвязанныхкомпонента:
1. Бюджетная политика в части планирования объема иструктуры государственного долга Оренбургской области (далее – государственныйдолг).
2. Осуществление заимствований и проведение операций сгосударственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры и сокращениярасходов на его обслуживание.
3. Организация учета долговых обязательств и операцийс государственным долгом, функционирование платежной системы исполнениядолговых обязательств.
Долговая политика Оренбургской области в 2017–2019годах будет основываться на следующих принципах:
сохранение объема государственного долга наэкономически безопасном уровне, контроль за объемом государственного долга ирасходами на его обслуживание;
недопущение необоснованных заимствований посредствомобеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностямиобластного бюджета в привлечении заемных средств;
создание необходимых условий для снижения стоимости иобеспечения оптимальных сроков заимствований.
Основной целью управления государственным долгомявляется обеспечение исполнения расходных обязательств Оренбургской области вполном объеме по более низкой стоимости на краткосрочную, среднесрочную идолгосрочную перспективу.
Основными задачами управления государственным долгомявляются:
модернизация системы управления долгом, в частности,системы учета прямых и условных обязательств;
повышение эффективности государственных заимствованийОренбургской области;
оптимизация структуры государственного долга с цельюминимизации расходов на его обслуживание;
сокращение рисков, связанных с осуществлениемзаимствований;
развитие рыночных инструментов заимствований иинструментов управления государственным долгом;
совершенствование учета и отчетности по обслуживаниюдолга и обеспечение раскрытия информации о государственном долге.
Решение перечисленных выше задач требует разработкикомплекса мер по управлению государственным долгом, включающих следующиеосновные составляющие:
планирование заимствований и ассигнований на платежипо государственному долгу в соответствии с бюджетной политикой Оренбургскойобласти;
контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговыхобязательств;
активные операции с долговыми обязательствами в целяхснижения расходов по государственному долгу, совершенствования структурыгосударственного долга, развития вторичного рынка долговых инструментовобласти;
текущий учет государственного долга;
установление и поддержание эффективного диалога синвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынкасубфедерального (муниципального) долга.
Эффективное управление государственным долгом означаетне только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и прежде всегосоздание прозрачной системы управления государственным долгом с использованиемчетких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долговойполитике Оренбургской области.
В связи с наличием уже принятых Оренбургской областьюдолговых обязательств вопросы оперативного управления государственным долгом вцелях обеспечения в дальнейшем устойчивости экономической и финансовой системыОренбургской области приобретают особую актуальность.
Главной целью системы оперативного управлениягосударственным долгом следует признать сглаживание пиков долговых платежей иэкономию бюджетных ассигнований, предусмотренных для обслуживания и погашениядолговых обязательств.
К методам оперативного управления государственнымдолгом в рамках исполнения областного бюджета на текущий год относятся:
корректировка сроков привлечения заемных средств,предусмотренных программой государственных внутренних заимствованийОренбургской области, для финансирования утвержденного объема дефицитаобластного бюджета и погашения долговых обязательств;
накопление средств на едином счете по учету средствобластного бюджета, необходимых для погашения долговых обязательств по меревозможности;
досрочное погашение долговых обязательств;
сокращение объема заимствований;
использование различных инструментов заимствований.
Корректировка сроков привлечения заемных средств приусловии сохранения общих параметров бюджета текущего года предусматривает ихперенесение на более ранние или поздние сроки в соответствии с распределениемзаимствований, утвержденным кассовым планом. Критерием определениянеобходимости ее осуществления является реальное финансовое состояние Оренбургскойобласти, то есть фактическое поступление доходов и фактическое использованиепредусмотренных бюджетом ассигнований.
В случае временного снижения фактического поступлениядоходов от запланированного уровня, который может повлечь срыв в финансированииутвержденных на данный период расходов, может быть принято решение о досрочномпривлечении заемных средств, предусмотренных на последующие периоды финансовогогода. В случае опережающего поступления запланированных доходов и (или)экономии утвержденного объема бюджетных расходов может быть принято решение оперенесении государственных заимствований на более поздние сроки или досрочномпогашении долговых обязательств Оренбургской области.
Корректировка сроков привлечения заемных средств можеттакже мотивироваться складывающейся конъюнктурой на рынке заимствований, когдаза счет изменения утвержденных сроков привлечения заемных средств достигаетсясокращение расходов по обслуживанию государственного долга.
Накопление средств на едином счете по учету средствобластного бюджета средств, необходимых для погашения долговых обязательств,должно быть направлено в первую очередь на сглаживание пиковых нагрузок наобластной бюджет и исключение в связи с этим резкого снижения уровня финансовойобеспеченности расходов областного бюджета.
Накопление средств, необходимых для погашения вустановленные сроки долговых обязательств Оренбургской области, можетосуществляться в году, предшествующем пиковой нагрузке, и в рамках формированияпроекта бюджета года, на который она приходится. В году, предшествующем пиковойнагрузке, накопление средств может осуществляться за счет доходов,дополнительно полученных в ходе исполнения областного бюджета, и за счетэкономии в расходах.
Средства, накопленные в текущем финансовом году дляпогашения долговых обязательств Оренбургской области следующего года, могутявляться составной частью свободного остатка средств на начало следующегофинансового года и использоваться на погашение этих обязательств в порядке,установленном бюджетным законодательством.
В целях избежанияобразования на счете областного бюджета значительной суммы не использованных втекущем бюджетном обороте средств, в зависимости от суммы накапливаемыхфинансовых ресурсов могут корректироваться сроки привлечения заемных средств,предусмотренных программой государственных внутренних заимствованийОренбургской области на очередной финансовый год и плановый период. Этоозначает, что за счет средств, имеющихся на счете по учету средств областногобюджета, осуществляется финансирование расходов текущего финансового года, апривлечение заемных ресурсов, предусмотренных на их финансирование,осуществляется в сроки, максимально приближенные к концу года или срокуисполнения долговых обязательств. Такой механизм регулирования накопления средствдля погашения долговых обязательств Оренбургской области следующего финансовогогода обеспечивает экономию расходов по обслуживанию долговых обязательствОренбургской области в текущем году. В то же время необходимо учитыватьскладывающуюся конъюнктуру на рынке долговых инструментов.
Досрочное погашение долговых обязательств Оренбургскойобласти может осуществляться за счет дополнительно полученных доходов, экономиипо расходам и (или) привлечения новых, более дешевых, заимствований. Кдосрочному погашению могут быть приняты обязательства как текущего финансовогогода, так и планового периода.
Сокращение объема государственных заимствований должноосуществляться при стабилизации финансового положения за счет получениядополнительных доходов и оптимизации утвержденных расходов. Сокращение объемагосударственных заимствований в текущем финансовом году должно рассматриватьсякак одна из мер снятия пиковых нагрузок по погашению долговых обязательствбудущих периодов.
Использование тех или иных инструментов заимствованийосуществляется в зависимости от ситуации на финансовом рынке и рассматриваемыхусловий заимствований.
Итоги реализациидолговой политики Оренбургской области
в 2015 году
Государственный долг посостоянию на 1 января 2016 года составил 28 993,4 млн. рублей, или 49,0процента от доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений ипо сравнению с 1 января 2015 года снизился на 586,4 млн. рублей.
В структуре государственного долга Оренбургскойобласти по состоянию на 1 января 2016 года 52,2 процента, или 15 145,8млн. рублей, занимают облигационные займы, что на 8,2 процента большеаналогичного показателя предыдущего года.
Бюджетные кредиты по состоянию на 1 января 2016 годасоставляют 12 123,1 млн. рублей, или 41,8 процента в общей структурегосударственного долга, что на 5,1 процента меньше аналогичного показателя посостоянию на 1 января 2015 года. Государственный долг по кредитам кредитныхорганизаций на 1 января 2016 года отсутствует. Задолженность по государственнымгарантиям по состоянию на 1 января 2016 года сложилась в размере 1 724,5млн. рублей, что составляет 6,0 процента в общей структуре государственногодолга, что на 16,3 процента меньше аналогичного показателя на начало 2015 года.
Исполнение всех долговых обязательств Оренбургскойобласти осуществлялось в установленные сроки и в полном объеме.
В целях осуществления взвешеннойдолговой политики постановлением Правительства Оренбургской области от 24 августа2012 года № 702-п утверждена концепция управления государственным долгом,а также методики расчета долговой нагрузки на областной бюджет, расчета объемавозможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния надолговую нагрузку областного бюджета, критерии оценки государственного долга игосударственных заимствований Оренбургской области.
Постановлением Правительства Оренбургской области от 30 апреля2013 года № 353-пп утверждена государственная программа «Управлениегосударственными финансами и государственным долгом Оренбургской области» сосроком реализации по 2020 год, включающая подпрограмму «Управлениегосударственным долгом и государственными финансовыми активами Оренбургскойобласти», в которой поставлены следующие задачи:
сохранение объема и структуры государственного долгана экономически безопасном уровне;
соблюдение ограничений по объему государственногодолга и расходам на его обслуживание, установленных федеральным и областнымзаконодательством;
соблюдение сроков исполнения долговых обязательств;
минимизация стоимости заимствований;
управление остатками средств областного бюджета путемразмещения временно свободных средств областного бюджета на банковскиедепозиты.
В составе государственной программы «Управлениегосударственными финансами и государственным долгом Оренбургской области» осуществляласьреализация основных мероприятий 5 подпрограмм.
Коэффициент эффективности реализации государственнойпрограммы по итогам 2015 года составил 0,97 – «высокий».
Планом мероприятий по увеличению налоговых иненалоговых доходов консолидированного бюджета Оренбургской области,оптимизации бюджетных расходов и совершенствованию долговой политики вОренбургской области на 2014–2017 годы (по оздоровлению государственныхфинансов Оренбургской области), утвержденным постановлением ПравительстваОренбургской области от 10 января2014 года № 2-п, предусмотрены мероприятия по совершенствованиюдолговой политики Оренбургской области.
Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 ноября2014 года № 915-п утверждены Основные направления государственной долговойполитики Оренбургской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017годов, в которых определены следующие основные мероприятия:
установление дефицита бюджета Оренбургской области на2015 год на уровне 10,0 процента от суммы доходов областного бюджета без учетабезвозмездных поступлений за 2015 год и недопустимость превышения дефицита вышеуказанного уровня до 2017 года;
сохранение доли общего объема долговых обязательствОренбургской области по кредитам от кредитных организаций и государственнымценным бумагам Оренбургской области к 1 января 2017 года на уровне не выше 50,0процента от суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездныхпоступлений за 2016 год;
ограничение предоставления государственных гарантийОренбургской области;
планирование привлечения бюджетных кредитов изфедерального бюджета в целях финансирования дефицита областного бюджета послепринятия соответствующих решений об их предоставлении.
В соответствии со статьями 11, 34Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическомпланировании в Российской Федерации», постановлением Правительства Оренбургскойобласти от 13 ноября2014 года № 871-пп бюджетный прогноз Оренбургской области на долгосрочный период до 2030 года, согласнокоторому политика по управлению государственным долгом на долгосрочнуюперспективу будет направлена, в частности, на:
обеспечение сбалансированности областного бюджета;
обеспечение постоянного доступа Оренбургской области кисточникам заемных средств на приемлемых условиях, развитие рыночныхинструментов государственных заимствований, поддержание достигнутого уровнядолгосрочного кредитного рейтинга Оренбургской области;
предоставление государственных гарантий Оренбургскойобласти по заимствованиям юридических лиц на реализацию проектов,соответствующих приоритетным направлениям развития экономики, определеннымстратегией развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года.
Таким образом, в настоящее время Оренбургская областьимеет достаточную нормативную базу в области управления государственным долгом.
Государственные заимствования Оренбургской области вкредитных организациях выступают в качестве одной из основных формосуществления заимствований. Преимущества данной формы заимствованийобусловлены простой процедурой и относительно высокой скоростью их получения. В2015 году проведено 10 аукционов на открытие возобновляемых кредитных линий. Поитогам аукционов заключены контракты на общую сумму 3 000,0 млн. рублей сосроком действия до февраля 2017 года. В 2015 году банковские кредитыпривлекались для покрытия дефицита областного бюджета и погашения долговыхобязательств при возникавших кассовых разрывах.
Начиная с 2012 года, Оренбургская область активноиспользует такой долговой инструмент, как займы в форме выпуска государственныхоблигаций. Наращивание объема долговых обязательств в форме облигационныхвыпусков было обусловлено необходимостью диверсификации заимствований иудлинения срочности государственного долга. Этот новый, по сути, дляОренбургской области инструмент позволил привлечь необходимые средства навыполнение важных инвестиционных проектов, социальных и демографическихфедеральных и региональных инициатив.
В декабре 2012 года Правительством Оренбургскойобласти размещен облигационный выпуск на сумму 4 000 млн. рублей. Ставкакупона установлена в диапазоне от 9,2 процента до 10,0 процента. Амортизациядолга установлена в размере 1 000 млн. рублей в 2014 году, 1 000 млн.рублей – в 2015 году, 2 000 млн. рублей – в 2017 году. Срок окончательногопогашения выпуска – 14 декабря 2017 года.
В июне 2013 года Правительство Оренбургской областиразместило облигации на общую сумму 5 000 млн. рублей со ставкой купона8,5 процента и следующей амортизацией долга: 500 млн. рублей в 2015 году, и по1 500 млн. рублей в 2016, 2018, 2019 годах, со сроком погашения выпуска 19июня 2019 года.
В июне 2014 года министерством финансов Оренбургскойобласти размещены государственные облигации на общую сумму 6 000 млн.рублей со ставкой купона 11 процентов годовых. Амортизация долга установлена вразмере 600 млн. рублей в 2015 и 2020 годах, 1 200 млн. рублей – в 2016,2017, 2018 годах, 900,0 млн. рублей – в 2020 году и 300,0 млн. рублей в 2021году, со сроком погашения выпуска 14 июня 2021 года.
В июле 2015 года министерством финансов Оренбургскойобласти размещены государственные облигации на общую сумму 5 000 млн.рублей со ставкой купона 14 процентов годовых. Амортизация долга установлена вразмере 1 000 млн. рублей в 2020–2025 годах ежегодно, с окончательнымсроком погашения обязательств 3 июля 2025 года.
Все размещения государственных облигаций в 2012–2015годах производились на торговой площадке закрытого акционерного общества«Фондовая биржа ММВБ».
В декабре 2015 года министерством финансовОренбургской области были проведены операции по досрочному выкупу облигацийОренбургской области, размещенных в 2012 и 2014 годах (в количестве 626557облигаций 2012 года выпуска и 1601033 облигации 2014 года выпуска).
В результате выкупа облигаций государственный долгсократился на 1 754,2 млн. рублей, в том числе по облигациям 2012 годавыпуска, – на 313,3 млн. рублей, облигациям 2014 года выпуска, – на1 440,9 млн. рублей. Кроме того, выкуп облигаций привел к снижениюассигнований на их погашение и обслуживание в 2016 году на 320,2 млн. рублей и180,5 млн. рублей соответственно.
По состоянию на 1 января 2016 года задолженность погосударственным ценным бумагам Оренбургской области составляет 15 145,8млн. рублей.
Оренбургская область активно использовала в 2010–2011годах такой долговой инструмент, как бюджетный кредит из федерального бюджетана частичное покрытие дефицита бюджета по причине наименьшей стоимости егообслуживания, но такие заемные средства жестко ограничены по объему, целевомунаправлению и ограничивают самостоятельность областного бюджета в проведениифинансовой политики.
В этот период Оренбургской областью были привлеченыбюджетные кредиты в целях ликвидации последствий засухи в общем размере2 828,5 млн. рублей.
В 2012 году благодаря обращениям глав регионов,входящих в Приволжский федеральный округ, и принятому Правительством РоссийскойФедерации решению выплата кредитов, полученных на ликвидацию последствийзасухи, начнется с 2023 года с уплатой по 10 процентов основного долга ежегодновплоть до 2032 года, а в 2015 году процентная ставка за пользование кредитомснижена с 0,5 процента до 0,1 процента годовых.
На основании распоряжения Правительства РоссийскойФедерации от 7 декабря 1996 года № 1808-р между Министерством финансовРоссийской Федерации, Внешэкономбанком и администрацией Оренбургской области в1997 году заключены договоры поручительства на общую сумму 216 млн. немецкихмарок, в соответствии с которыми администрация Оренбургской области обязаласьсолидарно с открытым акционерным обществом «НОСТА» (ОХМК) отвечать заисполнение последним долговых обязательств перед федеральным бюджетом. В 2005году в связи с ликвидацией заемщика Правительство Оренбургской областиподписало мировые соглашения по погашению задолженности открытым акционернымобществом «НОСТА» (ОХМК) перед Министерством финансов Российской Федерации срассрочкой исполнения долговых обязательств в размере 133,9 млн. евро на 30лет.
В результате резкого скачка курса евро в декабре 2014года задолженность выросла до 7 688,9 млн. рублей и на 1 января 2015 годасоставила 60,2 процента объема бюджетных кредитов из федерального бюджета и26,0 процента от общей суммы государственного долга.
В декабре 2015 года на основании распоряженияПравительства российской Федерации от 5 августа 2015 года № 1506-руказанная задолженность зафиксирована по курсу 44,22 рубля за 1 евро, тем самымгосударственный долг по данным обязательствам уменьшился на 2 862,0 млн.рублей и по сравнению с 1 января 2015 года к 1 января 2016 года снизился на37,2 процента.
Остаток задолженности Оренбургской области по даннымобязательствам на 1 июля 2016 года составил 4 826,9 млн. рублей (35,4процента объема бюджетных кредитов из федерального бюджета и 16,9 процента отобщей суммы государственного долга).
Влияние рисков ухудшения экономической ситуации вРоссийской Федерации и сохранения неустойчивости экономики в среднесрочнойперспективе на возможность рыночных заимствований в объемах, необходимых длярешения поставленных социально-экономических задач, и на приемлемых условияхпривело к смещению вектора федеральной политики в сторону бюджетных кредитов, темсамым вернув тенденцию в части их предоставления. В 2014–2016 годахОренбургской областью заключены соглашения с Министерством финансов РоссийскойФедерации, направленные на замещение рыночных долговых обязательств бюджетнымикредитами. Начиная с 2014 года бюджетных кредитов из федерального бюджета напокрытие дефицита областного бюджета привлечено на сумму 8 966,2 млн.рублей.
Объем государственного долга по государственнымгарантиям Оренбургской области в течение 2015 года снизился на 334,8 млн. рублейв связи с исполнением принципалами своих обязательств. В 2015 году дляобеспечения исполнения обязательств общество с ограниченной ответственностью«ПВК» по уплате основного долга по договору о предоставлении кредитной линии,открытой в целях реализации приоритетного инвестиционного проекта«Строительство Оренбургского Областного Центра народных художественныхпромыслов на территории Индустриального парка «Оренбургский пуховыйплаток» в г. Оренбурге» предоставлена государственная гарантия на сумму 50,0 млн.рублей сроком на 7 лет.
Таблица 1. Структура государственного долгаОренбургской области 2013–2015 годов
(тыс. рублей)
| Наименование показателя (тыс. рублей) | на 01.01.2014 | на 01.01.2015 | на 01.01.2016 |
| Объем государственного долга, в том числе: | 24 351 565,2 | 29 579 787,4 | 28 993 376,8 |
| объем долга по бюджетным кредитам | 9 038 312,3 | 12 770 509,9 | 12 123 123,3 |
| объем долга по кредитам от кредитных организаций | 3 850 000,0 | 750 000,0 | 0,0 |
| объем долга по государственным гарантиям | 2 463 252,9 | 2 059 277,5 | 1 724 461,7 |
| объем долга по государственным ценным бумагам | 9 000 000,0 | 14 000 000,0 | 15 145 791,8 |
| Объем расходов на обслуживание государственного долга | 714 102,7 | 1 345 483,2 | 1 845 862,9 |
| Объем доходов областного бюджета, в том числе: | 63 307 199,5 | 75 888 991,8 | 77 179 584,3 |
| налоговые и неналоговые доходы областного бюджета | 50 200 115,4 | 59 102 043,5 | 59 221 689,7 |
| объем безвозмездных поступлений | 13 107 084,1 | 16 786 948,3 | 17 957 894,6 |
| Отношение объема долга к доходам без учета безвозмездных поступлений, процентов | 48,5 | 50,0 | 49,0 |
| Объем расходов областного бюджета | 74 174 275,6 | 78 925 290,9 | 81 215 874,2 |
| Объем расходов, осуществляемый за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета | 4 015 208,4 | 5 434 354,4 | 5 595 685,9 |
| Объем расходов областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета | 70 159 067,2 | 73 490 936,5 | 75 620 188,3 |
| Отношение объема расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета, процентов | 1,02 | 1,83 | 2,44 |
Риски при исполнении областного бюджета
в части государственных внутренних заимствований,
идентификация рисков
Проблема управления рисками при управлениигосударственным долгом является центральной.
Основными рисками при исполнении областного бюджета вчасти государственных внутренних заимствований являются:
риск процентной ставки, то есть вероятностьнеблагоприятного для Оренбургской области изменения стоимости заимствованийвследствие изменения процентных ставок. Динамика процентных ставокнепосредственно влияет на стоимость обслуживания как новых, принимаемых прирефинансировании государственного долга обязательств, так и имеющихся и новыхдолговых обязательств, обслуживаемых по переменной ставке. Как следствие,краткосрочные долговые обязательства или обязательства с переменной ставкойдолжны рассматриваться как более рискованные, чем долгосрочные обязательства сфиксированной ставкой.
Значительная доля обязательств с переменной ставкой вобщем объеме государственного долга формирует высокий процентный риск длязаемщика. С одной стороны, осуществление заимствований в форме обязательств спеременной ставкой позволяет снизить риск рефинансирования, с другой –значительно увеличивает процентный риск заемщика. Таким образом, приосуществлении заимствований в форме обязательств с переменной ставкой следуетисходить из необходимости сохранять такую структуру совокупного портфеляобязательств, которая позволяла бы поддерживать процентный риск на приемлемомуровне.
Показателями, позволяющими оценивать процентный рискзаемщика, являются дюрация портфеля обязательств,доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме государственного долга;
риск рефинансирования, то есть вероятность того, чтозаемщик не сможет провести рефинансирование накопленных долговых обязательствпо приемлемым процентным ставкам (текущим либо более низким) или невозможностьрефинансировать текущие обязательства вовсе.
Риск рефинансирования связан с необходимостьюпогашения ранее принятых долговых обязательств за счет привлечения новыхзаимствований. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерныйграфик погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет, значительно повышаетриск рефинансирования.
В целях оценки риска рефинансирования необходимо напостоянной основе осуществлять мониторинг конъюнктуры рынка с учетом графикапогашения долговых обязательств.
Целями управления рисками при исполнении областногобюджета в части государственных внутренних заимствований являются:
снижение рисков неисполнения областного бюджета вчасти, касающейся финансирования расходов областного бюджета за счет заемныхсредств;
сглаживание пиков платежей по финансированию дефицитаобластного бюджета и погашению долговых обязательств;
повышение степени предсказуемости действий по привлечениюзаемных средств;
совершенствование системы управления государственнымдолгом.
В целях управления рисками и принимая во вниманиенеобходимость обеспечения оптимальной ликвидности областного бюджета,недопущения срывов в финансировании расходов областного бюджета, снижениярисков неисполнения областного бюджета в целом и по государственнымзаимствованиям в частности, осуществляется планирование государственныхзаимствований в текущем финансовом году и плановом периоде.
Планирование осуществляется на основе прогнозовпоступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственныхзаимствований, статистического анализа исполнения предыдущих лет с соблюдениемследующих требований:
при планировании государственных заимствований должныучитываться экономические возможности по мобилизации ресурсов, текущая иожидаемая конъюнктура на финансовых рынках;
государственные заимствования должны носитьпланомерный характер, при этом объемы государственных заимствований должныраспределяться в течение года таким образом, чтобы снизить риск ухудшенияусловий государственных заимствований;
для сглаживания пиков платежей по финансированиюдефицита областного бюджета и погашению государственного долга припланировании, исполнении областного бюджета и государственных заимствованийнеобходимо осуществлять управление ликвидностью и государственнымизаимствованиями;
период планирования должен охватывать весь финансовыйгод, чтобы можно было вести работу с инвесторами и кредиторами;
разработке и использованию должны подлежатьпрограммные средства планирования государственных заимствований, позволяющиепроводить оперативный анализ планов и рисков, возникающих при привлечениизаемных средств.
Важнейшая задача управления государственным долгом –своевременное выявление и оценка рисков, разработка долговой стратегии,позволяющей обеспечить привлечение необходимых объемов заемных ресурсов присохранении общего уровня риска долгового портфеля на уровне, признанномприемлемым для заемщика.
Для измерения рисков портфеля государственного долга,корректной оценки стоимости его обслуживания следует использовать системупоказателей долговой устойчивости. В самом общем смысле набор показателей,используемых для оценки состояния долговой устойчивости заемщика, может бытьпризнан адекватным, если позволяет оценить как общее долговое бремя на бюджетсубъекта Российской Федерации, так и текущую нагрузку, связанную сраспределением во времени выплат по государственному долгу.
Бюджетным кодексом Российской Федерации установленыдва базовых показателя оценки долговой устойчивости субъектов РоссийскойФедерации:
1. Отношение объемагосударственного долга к общему объему доходов субъекта Российской Федерациибез учета безвозмездных поступлений.
Данный показательотражает уровень общей долговой нагрузки на субъект Российской Федерации иявляется индикатором, характеризующим возможности субъекта Российской Федерациипогасить накопленный долг.
2. Доля объема расходов наобслуживание государственного долга в общем объеме расходов бюджета субъектаРоссийской Федерации.
Данный показательхарактеризует способность субъекта Российской Федерации обслуживать своидолговые обязательств без ущерба для других направлений расходов бюджета, т.е.социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Бюджетным кодексомРоссийской Федерации пороговое значение указанного показателя установлено науровне 15 процентов. В соответствии с рекомендациями Министерства финансовРоссийской Федерации рекомендуется ограничивать расходы на обслуживание долгасубъектов Российской Федерации на уровне не более 5 процентов от общего объемарасходов.
Для объективнойоценки долговой устойчивости Оренбургской области целесообразно использоватьболее широкий набор показателей, чем установлено Бюджетным кодексом РоссийскойФедерации:
1. Отношениегодовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга (заисключением оборотов по бюджетным кредитам на пополнение остатков средств насчетах бюджета и кредитным линиям) к общему объему налоговых, неналоговых доходовобластного бюджета и дотаций из федерального бюджета;
Данный показательхарактеризует уровень текущей долговой нагрузки на бюджет субъекта РоссийскойФедерации, отражая долю полученных доходов, направляемую на исполнение текущихдолговых обязательств. Чем выше этот показатель, тем меньшая доля собственныхдоходов остается у субъекта Российской Федерации для финансированиясоциально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Рекомендуетсяпридерживаться уровня данного показателя не более 15 процентов.
2. Доля краткосрочныхобязательств в общем объеме государственного долга.
Данный показатель отражает степень подверженностидолгового портфеля риску рефинансирования. Рекомендуется ограничивать долюкраткосрочных обязательств на уровне не выше 15 процентов.
Перечисленный набор показателей может дополнятьсяиными индикаторами, применение которых методологически оправдано с точки зренияоценки долговой устойчивости субъекта Российской Федерации.
Состояниегосударственного долга на 1 июля 2016 года
иперспективы развития долговой политики Оренбургской области
на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов
Объем долговых обязательств Оренбургской области внастоящее время не превышает 50 процентов объема доходов бюджета без учетаобъема безвозмездных поступлений за год. Все действующие долговые обязательстваОренбургской области погашаются своевременно, просроченная задолженностьотсутствует.
По состоянию на 1 июля2016 года объем государственного долга Оренбургской области составил28 617,8 млн. рублей. В структуре государственного долга Оренбургскойобласти по состоянию на 1 июля 2016 года 47,6 процента занимают бюджетныекредиты (13 621,6 млн. рублей), что на 5,8 процента больше по сравнению с1 января 2016 года. Это связано с привлечением в марте 2016 года бюджетногокредита из федерального бюджета в размере 1 598,4 млн. рублей.Облигационные займы (13 645,8 млн. рублей) составляют 47,7 процента, чтона 4,5 процента меньше аналогичного показателя на начало года. Это произошло всвязи с погашением части номинальной стоимости по государственным облигациямОренбургской области 2013 года выпуска. Долг по кредитам кредитных организацийна 1 июля 2016 года как и на начало года отсутствует. Задолженность погосударственным гарантиям по состоянию на 1 июля 2016 года составляет1 350,5 млн. рублей, что составляет 4,7 процента в общей структурегосударственного долга, что на 1,2 процента меньше аналогичного показателя наначало года.
Таблица 2. Структура государственного долга на 1 июля2016 года
| Наименование показателя (тыс. рублей) | 01.07.2016 |
| Объем государственного долга, в том числе: | 28 617 818,70 |
| объем долга по бюджетным кредитам | 13 621 552,30 |
| объем долга по кредитам от кредитных организаций | 0,00 |
| объем долга по государственным гарантиям | 1 350 474,60 |
| объем долга по государственным ценным бумагам | 13 645 791,80 |
| Объем расходов на обслуживание государственного долга | 893 519,05 |
| Объем доходов областного бюджета (план), в том числе: | 76 474 343,60 |
| налоговые и неналоговые доходы областного бюджета | 62 186 944,00 |
| объем безвозмездных поступлений | 14 287 399,60 |
| Отношение объема долга к доходам без учета безвозмездных поступлений, процентов | 46,00 |
| Объем расходов областного бюджета (план) | 78 482 624,00 |
| Объем расходов, осуществляемый за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета (план) | 5 367 750,60 |
| Объем расходов областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета (план) | 73 114 873,40 |
| Отношение объема расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета, процентов | 1,22 |
Заимствования наорганизованном рынке ценных бумаг – это способ гибко и оперативно управлятьгосударственным долгом, диверсифицировать долговой портфель. К тому жедостоинства облигационного займа неоспоримы при аккумулировании средств самогоширокого круга инвесторов. Правильно сконструированный облигационный заемпозволяет эмитенту привлекать средства на пять и более лет и тем самым точнееперераспределять долговую нагрузку.
Другое преимущество – облигационные заимствованиясоздают кредитную историю и повышают рейтинг субъекта Российской Федерации –эмитента, а значит, способствуют росту популярности обязательств средипотенциальных инвесторов, кредиторов и контрагентов.
Приоритетным направлением долговой политикиОренбургской области в данном сегменте в планируемом периоде будет выпускдолгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментоврассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь вусловиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствиивозможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочныхгосударственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низкомуровне риски, связанные с осуществлением заимствований, а также оптимизироватьструктуру государственного долга по срокам до погашения.
В июле 2016 года проведено 10 электронных аукционов наоткрытие кредитных линий с общей суммой закупок – 2 000,0 млн. рублей исроком действия с 1 сентября 2016 года по 31 июля 2018 года. Кредиты будутпривлекаться в целях покрытия дефицита областного бюджета и погашения долговыхобязательств. Кредитные линии являются возобновляемыми, что позволитнеоднократно использовать заемные средства для покрытия кассовых разрывов вслучае недостатка ликвидности.
С учетом сохраняющейся волатильностина рынках капитала кредитование бюджета в 2017 году и плановом периоде будетзависеть от уровня приемлемости процентных ставок.
Оренбургская область в целях снижения расходов наобслуживание государственного долга и ликвидации образующихся кассовых разрывовпри исполнении областного бюджета использует казначейские кредиты.
Статьей 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерациипредусмотрено предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета напополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.
Бюджетный кредит на пополнение остатков средств насчетах бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляется в размере, непревышающем одной двенадцатой утвержденного законом (решением) о бюджете насоответствующий финансовый год объема доходов бюджета субъекта РоссийскойФедерации, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов,имеющих целевое назначение, на срок, не превышающий 50 дней, при условии еговозврата не позднее 25 ноября текущего финансового года. Плата за пользованиебюджетными кредитами на пополнение остатков средств на счетах бюджетовсубъектов Российской Федерации – 0,1 процента годовых.
Оренбургская область в 2016 году начала использоватьподобный механизм для ликвидации кассовых разрывов, что позволило финансироватьисполнение расходных обязательств областного бюджета, не прибегая к рыночнымзаимствованиям, путем привлечения в мае – августе 2016 года бюджетных кредитовиз федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджета вразмере 6 000,0 млн. рублей.
В 2017–2019 годах планируется продолжать практикупривлечения таких кредитов для минимизации расходов на обслуживаниегосударственного долга.
С учетом рекомендаций Министерства финансов РоссийскойФедерации по направлениям роста доходов и оптимизации расходов, источниковфинансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации, управлениюгосударственным долгом субъекта Российской Федерации, принимая во внимание, чтогосударственные гарантии являются достаточно рискованным и непрозрачныминструментом долговой политики, расширение практики предоставлениягосударственных гарантий Оренбургской области в 2017–2019 годах не планируется.
Взвешенная долговая политика, проводимаяПравительством Оренбургской области в условиях ограниченности финансовыхресурсов, позволяет обеспечить сбалансированность и устойчивость областногобюджета, сохранить объем и структуру государственного долга Оренбургскойобласти на экономически безопасном уровне при неукоснительном соблюдениитребований к объему государственного долга и расходам на его обслуживание,установленных бюджетным законодательством.
В соответствии с общепризнанными критериями оценкикредитного риска кредитная история заемщика является одним из важныхиндикаторов способности и намерения заемщика погашать свои долговыеобязательства.
Положительная кредитная история Оренбургской области,подтверждение уровня международных долгосрочных кредитных рейтингов на уровне«ВВ» с прогнозом «Стабильный» по шкале международного рейтингового агентства Fitch Ratings (процедуранаблюдения проводится с 2011 года) обеспечивают улучшение условий привлечениязаемных средств на финансовых рынках как в части процентной ставки, так и вчасти увеличения интереса со стороны инвесторов к государственным ценнымбумагам Оренбургской области.
Работа по поддержанию кредитного рейтинга Оренбургскойобласти будет продолжена и в 2017 году по итогам исполнения областного бюджета.
При планировании расходов на обслуживаниегосударственного долга Оренбургской областью соблюдаются нормы бюджетногозаконодательства и не превышают нормативно допустимых 15 процентов расходовобластного бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются засчет субвенций, поступающих из федерального бюджета.
Сохранение размера государственного долга наэкономически безопасном уровне, а также оптимизация его структурырассматриваются в качестве основной важнейшей цели государственной долговойполитики Оренбургской области. При этом деятельность в данной сфере будетнаправлена на обеспечение финансирования дефицита областного бюджета путемпривлечения ресурсов на российском рынке на благоприятных условиях дляОренбургской области. Одновременно будет решаться задача по совершенствованиюсистемы мониторинга заимствований и механизма предоставления бюджетных кредитовиз областного бюджета и государственных гарантий.
Основными мероприятиями и целями, которые необходимореализовать и достигнуть по итогам исполнения областного бюджета в предстоящемпериоде являются:
выполнение условий соглашений о предоставлении бюджетуОренбургской области бюджетных кредитов из федерального бюджета для частичногопокрытия дефицита бюджета Оренбургской области, заключенных с Министерствомфинансов Российской Федерации;
отказ от планирования предоставления государственныхгарантий Оренбургской области;
сохранение объема расходов на обслуживаниегосударственного долга к расходам областного бюджета, за исключением объемарасходов, которые осуществляются за счет субвенций, поступающих из федеральногобюджета, на уровне не более 5 процентов;
сохранение годовой суммы платежей по погашению иобслуживанию государственного долга, за исключением оборотов по бюджетнымкредитам на пополнение остатков средств на счетах областного бюджета икредитным линям, к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета идотациям, поступающих из федерального бюджета, на уровне не более 15 процентов;
использование механизма финансирования кассовыхразрывов, возникающих при исполнении областного бюджета, – бюджетных кредитовиз федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах областногобюджета;
включение в состав источников финансирования дефицитаобластного бюджета и программу государственных заимствований привлечениебюджетных кредитов из федерального бюджета после принятия соответствующегорешения о его предоставлении;
обеспечение открытости для общества проводимойОренбургской областью долговой политики;
поддержание диалога с участниками рынка капитала иобеспечение регулярного раскрытия актуальной информации о проводимой бюджетнойполитике Оренбургской области, а также об объеме и составе накопленных долговыхобязательств, о сроках их погашения и процентных ставках.
Приложение№ 4
кпостановлению
Правительстваобласти
от 27.10.2016№ 770-пп
Основные показатели проекта областного бюджета на 2017год и на плановый период 2018 и 2019 годов и
прогноза консолидированного бюджета Оренбургскойобласти на 2017–2019 годы
| Код | Наименование групп, подгрупп, статей и подстатей доходов, разделов и подразделов функциональной классификации | Прогноз консолидированного бюджета | Проект областного бюджета | ||||
| 2017 год | 2018 год | 2019 год | 2017 год | 2018 год | 2019 год | ||
| Доходы | |||||||
| 1 00 00000 00 0000 000 | Налоговые и неналоговые доходы | 74 467 672,0 | 76 959 043,0 | 79 760 179,0 | 58 783 216,0 | 60 818 898,0 | 63 160 208,0 |
| 1 01 00000 00 0000 000 | Налоги на прибыль, доходы | 49 815 488,0 | 51 079 575,0 | 52 384 944,0 | 41 486 865,0 | 42 357 929,0 | 43 235 059,0 |
| 1 03 00000 00 0000 000 | Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации | 4 922 894,0 | 4 862 797,0 | 5 433 191,0 | 4 464 334,0 | 4 411 446,0 | 4 925 099,0 |
| 1 05 00000 00 0000 000 | Налоги на совокупный доход | 2 680 611,0 | 2 774 047,0 | 2 753 893,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| 1 06 00000 00 0000 000 | Налоги на имущество | 12 923 575,0 | 13 768 834,0 | 14 716 786,0 | 10 968 019,0 | 11 813 278,0 | 12 761 230,0 |
| 1 07 00000 00 0000 000 | Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами | 721 049,0 | 1 086 871,0 | 1 094 935,0 | 719 701,0 | 1 085 517,0 | 1 093 578,0 |
| 1 08 00000 00 0000 000 | Государственная пошлина | 427 558,0 | 427 186,0 | 427 178,0 | 168 064,0 | 167 692,0 | 167 684,0 |
| 1 11 00000 00 0000 000 | Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности | 1 181 589,0 | 1 170 383,0 | 1 195 929,0 | 168 697,0 | 171 949,0 | 173 948,0 |
| 1 12 00000 00 0000 000 | Платежи при пользовании природными ресурсами | 579 624,0 | 596 345,0 | 613 569,0 | 256 910,0 | 263 951,0 | 271 202,0 |
| 1 13 00000 00 0000 000 | Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства | 286 991,0 | 282 934,0 | 268 433,0 | 41 192,0 | 37 702,0 | 22 974,0 |
| 1 14 00000 00 0000 000 | Доходы от продажи материальных и нематериальных активов | 209 342,0 | 191 118,0 | 152 370,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| 1 15 00000 00 0000 000 | Административные платежи и сборы | 5 525,0 | 5 525,0 | 5 525,0 | 3 825,0 | 3 825,0 | 3 825,0 |
| 1 16 00000 00 0000 000 | Штрафы, санкции, возмещение ущерба | 713 426,0 | 713 428,0 | 713 426,0 | 505 609,0 | 505 609,0 | 505 609,0 |
| 2 00 00000 00 0000 000 | Безвозмездные поступления | 6 640 173,3 | 6 495 557,3 | 6 448 832,9 | 6 640 173,3 | 6 495 557,3 | 6 448 832,9 |
| 2 02 00000 00 0000 000 | Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации | 6 403 860,3 | 6 261 140,3 | 6 216 310,9 | 6 403 860,3 | 6 261 140,3 | 6 216 310,9 |
| 2 02 01000 00 0000 000 | Дотации | 45 764,0 | 35 045,0 | 34 001,0 | 45 764,0 | 35 045,0 | 34 001,0 |
| 2 02 02000 00 0000 000 | Субсидии | 1 717 315,5 | 1 673 557,0 | 1 631 504,4 | 1 717 315,5 | 1 673 557,0 | 1 631 504,4 |
| 2 02 03000 00 0000 000 | Субвенции | 4 444 386,7 | 4 357 164,9 | 4 359 679,1 | 4 444 386,7 | 4 357 164,9 | 4 359 679,1 |
| 2 02 04000 00 0000 000 | Иные межбюджетные трансферты | 196 394,1 | 195 373,4 | 191 126,4 | 196 394,1 | 195 373,4 | 191 126,4 |
| 2 03 00000 00 0000 000 | Безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
| 2 07 00000 00 0000 000 | Прочие безвозмездные поступления | 276 523,0 | 274 627,0 | 272 732,0 | 236 313,0 | 234 417,0 | 232 522,0 |
|
| Итого доходов | 81 107 845,3 | 83 454 600,3 | 86 209 011,9 | 65 423 389,3 | 67 314 455,3 | 69 609 040,9 |
| | |||||||
| 01 | Общегосударственные вопросы | 5 228 160,0 | 5 145 171,5 | 5 381 095,5 | 1 566 235,4 | 1 536 135,4 | 1 841 363,1 |
| 02 | Национальная оборона | 51 898,6 | 50 843,9 | 50 843,9 | 49 144,6 | 49 144,6 | 49 144,6 |
| 03 | Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 544 994,1 | 533 841,4 | 526 015,3 | 281 780,6 | 272 580,1 | 272 560,7 |
| 04 | Национальная экономика | 11 430 565,9 | 11 433 497,6 | 11 773 551,1 | 9 624 520,0 | 9 558 206,2 | 10 056 128,6 |
| 05 | Жилищно-коммунальное хозяйство | 3 569 782,9 | 3 394 342,9 | 3 486 037,4 | 1 343 089,5 | 1 183 068,9 | 1 273 068,9 |
| 06 | Охрана окружающей среды | 173 153,5 | 173 075,3 | 173 085,3 | 169 424,4 | 169 424,4 | 169 424,4 |
| 07 | Образование | 26 082 780,5 | 26 157 131,8 | 26 258 987,0 | 16 149 307,1 | 16 163 125,3 | 16 163 082,4 |
| 08 | Культура и кинематография | 2 370 487,8 | 2 373 599,9 | 2 376 359,2 | 552 508,0 | 528 364,8 | 528 364,8 |
| 09 | Здравоохранение | 5 198 466,0 | 5 196 126,3 | 5 104 788,0 | 5 191 096,7 | 5 188 719,7 | 5 097 343,1 |
| 10 | Социальная политика | 24 834 820,3 | 24 792 022,8 | 24 801 693,3 | 24 317 746,0 | 24 245 833,1 | 24 241 806,3 |
| 11 | Физическая культура и спорт | 758 053,0 | 767 993,0 | 773 823,0 | 452 615,0 | 445 983,8 | 445 983,7 |
| 12 | Средства массовой информации | 56 886,7 | 56 161,2 | 54 921,4 | 15 000,0 | 15 000,0 | 15 000,0 |
| 13 | Обслуживание государственного и муниципального долга | 2 823 145,1 | 2 892 745,1 | 2 882 629,0 | 2 735 165,6 | 2 783 965,6 | 2 765 520,5 |
| 14 | Межбюджетные трансферты | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 4 827 739,6 | 4 975 103,5 | 4 647 417,5 |
| | Условно утвержденные расходы | | 488047,7 | 2565182,7 | | 199799,9 | 2042832,3 |
| | Итого расходов | 83123194,3 | 83454600,3 | 86209011,9 | 67275372,5 | 67314455,3 | 69609040,9 |
| | Дефицит (профицит) бюджета | -2015349,0 | 0,0 | 0,0 | -1851983,2 | 0,0 | 0,0 |